I SA/Ke 459/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Dyrektora Ś.Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich na rok 2012 r. oddala skargę. 1. Decyzja organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania 1.1. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu A. G. kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich na 2012 r. 1.2. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 30 kwietnia 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynął wniosek K. G.o przyznanie płatności na 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] przyznał K. G. płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w łącznej kwocie 8178,08 zł. Stosownie do treści art. 19 ust.9 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), powoływana dalej jako "ustawa o płatnościach", wobec braku żądania doręczenia decyzji stronie, decyzja ta pozostała jedynie w aktach sprawy. Płatności zostały zrealizowane na rachunek bankowy wskazany przez wnioskodawcę w dniu 30 stycznia 2013 r. W dniu 26 marca 2013 r. do organu wpłynął skrócony odpis aktu zgonu K. G., z którego wynika, że strona zmarła w dniu 2 maja 2012 r. Organ zawiadomił Prokuraturę Rejonową we W. o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Prokuratura Rejonowa we W. ustaliła, że środki finansowe z konta K. G. pobrał jej syn A. G., co zostało wskazane w uzasadnieniu postanowienia Sądu Rejonowego w Jędrzejowie z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt VII Kp 184/14. W związku z powyższym organ orzekł o ustaleniu A.G.kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 8178,08 zł. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ustawy ARiMR). Wyjaśnił, że wnioskodawca ubiegający się o przyznanie płatności zmarł przed wydaniem decyzji, która tak wydana nie wywołuje skutków prawnych i należy ją traktować jako nieistniejącą na podstawie art. 110 K.p.a. W sytuacji wydania decyzji przyznającej płatności już po śmierci producenta rolnego i przekazania na jego rachunek bankowy środków finansowych, należy uznać, że są to środki nienależne i jako takie nie wchodzą do masy spadkowej. To wiąże się z koniecznością dochodzenia zwrotu tych środków od osoby, która pobrała je z konta. Decyzja wydana na rzecz osoby, która w dacie jej wydania nie żyła, jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa i jako taka podlega stwierdzeniu nieważności. Płatność wypłaconą na podstawie takiej decyzji należy uznać za płatność nienależną (dokonaną bez podstawy prawnej), której zwrotu Agencja powinna dochodzić. Za nieuprawnioną należy uznać każdą osobę, która podejmie wypłacone w ten sposób przez Agencję środki. 1.3. Organ wskazał na art.22 ustawy o płatnościach zawierający warunki przyznania płatności spadkobiercy zmarłego rolnika. W ocenie organu, A. G. nie podjął żadnych czynności, które uprawniałyby go do przyznania przedmiotowych płatności po K. G.. Termin siedmiu miesięcy od dnia otwarcia spadku, czyli od dnia 2 maja 2012 r. do dnia 2 grudnia 2012 r. na wstąpienie spadkobiercy zmarłej do toczącego się postępowania administracyjnego upłynął bezskutecznie. A. G. nie złożył ani wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 r. po K. G. ani stosownych dokumentów. Sam fakt dostarczenia skróconego odpisu aktu zgonu nie wszczyna odrębnego postępowania administracyjnego, a jest formą poinformowania organu o zaistniałym fakcie. 1.4. Organ wskazał, że przepis art.29 ust.1 ustawy ARiMR przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Przekazana na rachunek K. G. na podstawie decyzji z [...] r. płatność jest płatnością nienależnie pobraną w rozumieniu art.80 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Jednocześnie wskazał, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 80 ust.3 tego rozporządzenia. Płatność, w pełnej wysokości określonej w decyzji, nie została bowiem wypłacona na skutek pomyłki organu. Organ w dniu wydania decyzji i następnie przekazania środków pieniężnych nie posiadał wiedzy o śmierci K. G.. Dodatkowo organ wskazał, że nie zachodzi przypadek odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zgodnie z art. 40 ust.1 ustawy o płatnościach, gdyż przekracza ona równowartość 100 euro przeliczoną na złote według kursu euro na dzień 28 września 2012 r. 1.5. Końcowo organ wskazał podstawy prawne powiększenia nienależnie pobranej płatności o odsetki. Wyjaśnił również, że wpływu na wynik postępowania nie może mieć powoływana przez stronę jej trudna sytuacja finansowa. 2. Skarga do Sądu 2.1 Na powyższą decyzję A. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. 2.2. Skarżący zarzucił, że brak jest podstaw prawnych do żądania od niego zwrotu środków w drodze postępowania administracyjnego. Decyzja z dnia [...]., wydana po śmierci K. G., jest decyzją nieistniejącą (pozorną) i jako taka nie wywołuje skutków prawnych. W konsekwencji nie podlega ona zaskarżeniu, a tym bardziej nie wymaga stwierdzenia jej nieważności. W związku z tym, że K. G. zmarła przed wydaniem decyzji, w ogóle nie powstało jej prawo do płatności. Decyzja pozorna nie może być podstawą do przyznania płatności. K. G. nie stała się beneficjentem płatności, więc nie mógł powstać na podstawie nieistniejącej decyzji administracyjnej stosunek publicznoprawny i związany z nim obowiązek zwrotu. W tej sytuacji niepowstałe prawa i obowiązki publicznoprawne, związane z dokonaną płatnością, nie mogą przejść na A. G.. Fakt podjęcia przez niego środków z rachunku bankowego matki nie jest wystarczającą przesłanką do żądania ich zwrotu na podstawie art. 29 ustawy ARiMR. A. G. nie jest stroną stosunku administracyjnoprawnego w ramach którego przyznano płatność, tym bardziej, że decyzja wydana po śmierci rolnika, do którego była adresowana nie wywołuje skutków prawnych. Do stanu faktycznego mają zastosowanie przepisy obowiązujące przed dokonaną w dniu 2 kwietnia 2014 r. nowelizacją przepisów powyższej ustawy. 2.3. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podniósł ponadto, że właściwym trybem do dochodzenia zwrotu środków publicznych przeznaczonych na finansowanie rolnictwa jest tryb określny w art. 29 ustawy o ARiMR, gdzie w ust. 1a ustawodawca wprost wskazał, że stosuje się go także do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne. Przepisy ustawy ARiMR, wbrew zarzutom skarżącego, miały zastosowanie w sprawie, w której organ orzekał według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Organ nie zgodził się też z argumentem skarżącego, że decyzja z 24 grudnia 2012 r. jest decyzją nieistniejącą i jako taka nie wywołuje skutków prawnych. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w wyżej określonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie oraz że stan faktyczny ustalony przez organy znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ustalenia te Sąd przyjął za podstawę dalszych rozważań. 3.2. Przedmiot sprawy dotyczy ustalenia A.G.kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich na rok 2012 r. W sprawie poza sporem pozostają okoliczności niniejszej sprawy: wniosek o przyznanie płatności złożyła w dniu 30 kwietnia 2012 r. K. G., zmarła ona w dniu 2 maja 2012 r., w dniu 24 grudnia 2012 r. organ przyznał K. G. płatność na 2012 r., środki z konta pobrał jej syn A. G., a w dniu 26 marca 2013 r. wpłynął do organu odpis aktu zgonu K. G.. Spór dotyczy natomiast kwestii zasadności prowadzonego przez organy postępowania w sprawie ustalenia A.G.kwoty nienależnie pobranych płatności. A. G. podniósł w skardze, że brak jest podstaw prawnych do żądania od niego zwrotu powyższych środków w drodze postępowania administracyjnego, a w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy ARiMR w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej z dniem 2 kwietnia 2014 r. W ocenie organu natomiast, winien on dochodzić płatności nienależnie pobranej, a podstawę prawną tegoż stanowi art. 29 ust. 1a ustawy ARiMR. Sąd stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko organu. 3.3. Powołany przez organ przepis art. 29 ustawy ARiMR stanowi w ust.1, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z ust. 1a, przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. W sprawie należało zatem ustalić, czy spełnione zostały przesłanki z art. 29 ust. 1a ustawy ARiMR, a mianowicie, czy skarżący był podmiotem niebędącym stroną postępowania w sprawie przyznania płatności oraz czy nienależnie pobrał środki publiczne opisane w ustępie 1. Jak już wyżej podniesiono, w sprawie nie było sporu co do okoliczności, że to K. G. złożyła wniosek o przyznanie płatności i to ona była stroną zainicjowanego postępowania. W związku z tym A. G. (co sam podkreśla w skardze) nie był stroną postępowania w sprawie przyznania płatności. Należy również uznać, że spełniony został drugi warunek zastosowania art. 29 ust. 1a ustawy ARiMR, bowiem A. G. nienależnie pobrał środki pochodzące z Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie. Decyzja o przyznaniu płatności nie została wydana wobec A. G. Przepisy prawa dopuszczały wprawdzie możliwość pobrania płatności przez spadkobiercę, lecz po dopełnieniu przez niego czynności opisanych w art.22 ustawy o płatnościach (aktualnie analogiczna regulacja znajduje się w art.27 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – Dz. U. z 2015 r., poz.155), których A. G. bezsprzecznie nie podjął. Stosownie do art.22 ust.1 ustawy o płatnościach w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności, płatności te przysługują spadkobiercy, jeżeli grunty rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności były w posiadaniu spadkodawcy lub spadkobiercy w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek oraz spełnia on warunki do przyznania danej płatności. Na mocy art.22 ust.2 ustawy o płatnościach spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Z kolei przepisy art. 22 od ust. 3 do ust. 7 ustawy o płatnościach zawierają wymogi formalne przy składaniu wniosku. W ust. 9 art.22 tej ustawy uregulowano natomiast, że powyższy siedmiomiesięczny termin nie podlega przywróceniu. Słusznie podniósł też organ, że zgodnie z treścią art. 924 Kodeksu cywilnego spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy. Oznacza to, że od daty śmierci K. G. biegł siedmiosieczny termin do złożenia wniosku, uprawniającego spadkobiercę zmarłej do pobrania płatności. Takiego wniosku skarżący nie złożył. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zasadnie organ uznał, że pobranie środków przez A. G. było nienależne. Podkreślenia wymaga to, że materialnoprawne warunki odzyskiwania nienależnie pobranych środków publicznych z tytułu płatności rolnych określają akty prawa unijnego, wiążące całkowicie i jednolicie stosowane bezpośrednio przez wszystkie państwa członkowskie. W sprawach płatności bezpośrednich (w stanie prawnym niniejszej sprawy) podstawę stanowi art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2000 ustanawiając bezwzględny wymóg odzyskiwania nienależnych płatności wraz z odsetkami. Jako prawidłowe należy uznać stanowisko organu, że w sprawie nie może mieć zastosowania regulacja wspólnotowa, przewidująca możliwość zwolnienia beneficjenta nienależnych płatności z obowiązku zwrotu uzyskanego wsparcia. Przepis art. 80 ust. 3 ww. rozporządzenia przewiduje, że "obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach." Zasadnie zatem, w stanie faktycznym sprawy, organ ocenił, że okoliczności wyłączające obowiązek zwrotu nie zaistniały w sprawie, przepis art. 80 ust. 3 ww. rozporządzenia nie znajduje zastosowania. 3.4. Podniesiony przez skarżącego zarzut, że w sprawie mają zastosowanie przepisy obowiązujące przed dokonaną w dniu 2 kwietnia 2014 r. nowelizacją przepisów ustawy ARiMR jest bezzasadny. Należy wyjaśnić, że nowelizacja ta dotyczyła dodania do art. 29 m.in. ustępu 1a, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Dodanie to nastąpiło mocą art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. poz. 341). W art. 2 zawarto przepis, zgodnie z którym ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, które nastąpiło w dniu 18 marca 2014 r. Brak przepisów międzyczasowych powoduje, że omawiany przepis art. 29 ust. 1a ma zastosowanie dla oceny stosunków prawnych istniejących w dniu wejścia w życie tej ustawy, czyli w dniu 2 kwietnia 2014 r., zgodnie z powszechnie przyjmowaną zasadą bezpośredniego działania nowego prawa. Wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o ten przepis było zatem w pełni prawidłowe. Należy podkreślić dodatkowo, że przedmiotem sprawy nie jest regulowanie stosunków prawnych, które miały miejsce przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, ale ustalenie, czy pobrana przez skarżącego kwota płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, może być uznana za nienależnie pobraną. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi, wskazujące, że fakt podjęcia środków przez skarżącego z rachunku bankowego matki nie jest wystarczającą przesłanką do żądania ich zwrotu na podstawie art. 29 ustawy ARiMR, oraz że skarżący nie jest stroną stosunku administracyjnoprawnego w ramach którego przyznano płatność, są niezasadne. Celowym jest w tym miejscu przytoczenie również fragmentów uzasadnienia projektu ustawy, gdzie wprost wskazano, że dodanie w art. 29 ustawy ust. 1a ma na celu uregulowanie kwestii zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności pochodzących ze środków funduszy unijnych oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej na rachunek osoby, która nie była stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, w tym również pobrania środków z rachunku zmarłego rolnika przez jego spadkobierców, w przypadku gdy decyzja o przyznaniu płatności nie mogła być doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, a tym samym nie wywołuje ona skutków prawnych. W takiej sytuacji płatności przekazane na rachunek zmarłego powinny zostać zwrócone przez podmiot, który je pobrał (Sejm RP VII kadencji nr druku: 2000). Wobec przesądzenia, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 29 ust.1a ustawy ARiMR, nie mogą również odnieść skutku poglądy wyrażone w orzeczeniach powołanych w skardze, jako że odnoszą się one do stanu prawnego sprzed obowiązywania tego przepisu. 3.5. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Prawidłowo organ orzekł o ustaleniu A.G.kwoty nienależnie pobranych płatności, czyniąc to na podstawie art. 29 ust.1a ustawy ARiMR. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.