I SA/Ke 463/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi Gminy K. – G. K. na informację Zarządu Województwa Ś. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu na odrzucenie projektu oddala skargę. 1. Akt organu administracji publicznej 1.1. W związku z ogłoszeniem konkursu, Gmina K. – G. K. ("G.") złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pn. "Budowa oczek wodnych w Kieleckim Ogrodzie Botanicznym – ochrona różnorodności biologicznej na obszarach miejskich przy wykorzystaniu lokalnych i regionalnych zasobów przyrodniczych" ("Projekt") w ramach osi priorytetowych 1-7 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. (RPOWŚ) na lata 2014-2020, Działanie 4.5. Ochrona i wykorzystanie obszarów cennych przyrodniczo. 1.2. W piśmie z 4 lipca 2016 r. Zarząd Województwa Ś. (Instytucja Zarządzająca – "IZ") poinformował G., że na etapie oceny merytorycznej projekt spełnił kryteria dopuszczające (ogólne i sektorowe) i otrzymał 30 punktów. Oznacza to, że projekt nie uzyskał wymaganego minimum, tj. co najmniej 60% maksymalnej możliwej liczby punktów. W związku powyższym projekt został odrzucony na etapie oceny merytorycznej. Wynik tej oceny wraz z uzasadnieniem przedstawiono w karcie informacyjnej będącej załącznikiem do pisma. Oceny projektu dokonano na podstawie danych przedstawionych w dokumentacji aplikacyjnej oraz w oparciu o obowiązujące przepisy, a w szczególności zgodnie z "Regulaminem dwuetapowego konkursu zamkniętego nr RPSW.04.05.00-IZ.00-26-012/15 w ramach Działania 4.5. "Ochrona i wykorzystanie obszarów cennych przyrodniczo" RPOWŚ na lata 2014 – 2020 (Regulamin) oraz Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych RPOWŚ na lata 2014 – 2020 - Działanie 4.5. (załącznik nr 1 do uchwały nr 896/2015 Zarządu Województwa Ś. z 23 listopada 2015 r.) i Kryteriami wyboru projektów w ramach RPOWŚ na lata 2014 – 2020 – Działanie 4.5. przyjętymi uchwałą nr 4/2015 Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa Ś. na lata 2014 – 2020 z 4 sierpnia 2015 r. 1.3. Na powyższe rozstrzygnięcie G. złożył protest. Zarzucił nieprawidłową ocenę kryterium merytorycznego nr 2 nazwa "Efekt ekologiczny". Przywołał treść dokumentu Wynik oceny merytorycznej dla Działania 4.5 RPOWŚ 2014-2020, Instrukcja dokonywania oceny punktowej projektu (str. 6 dokumentu). Według beneficjenta oceniający nieprawidłowo przyjął przy ocenie zasięg oddziaływania projektu. Przyznana ocena ze wskazaniem, że projekt obejmuje ok. 18% całego obszaru Ogrodu Botanicznego, co skutkowało przyznaniem 0 punktów jest niewłaściwą interpretacją zasięgu oddziaływania projektu. Powyższe 18% wskazane w Studium Wykonalności inwestycji dotyczy obszaru rzeczowej realizacji działań inwestycyjnych w stosunku do obszaru chronionego, jakim jest Ogród Botaniczny i w którym planowana jest ochrona wielu gatunków roślin i zwierząt. Powyższe wyliczenie udziału procentowego wynikało z Instrukcji sporządzania Studium Wykonalności Inwestycji dla wnioskodawców ubiegających się o wsparcie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach RPOWŚ na lata 2014 - 2020, str. 50, rozdział 9.3 pkt. 3 lit. d. Na podstawie ww. Instrukcji, beneficjent zobowiązany był do wyliczenia "procentu danego obszaru chronionego lub cennego przyrodniczo objętego projektem". W przypadku powyższego wyliczenia wartość ok. 18% dotyczyła wyłącznie realizacji rzeczowej, natomiast nie jest to prawidłowy parametr określający zasięg projektu dla danego obszaru, będący przedmiotem oceny dla kryterium nr 2. Projekt polegający na budowie Ogrodu Botanicznego jest projektem, który ze względu na przeznaczenie nie zamyka się w granicach nieruchomości objętej realizacją rzeczową, lecz ma zasięg przynajmniej regionalny/wojewódzki. Przyczyną tego stanu jest charakter prowadzonej w Ogrodzie ochrony "ex situ" (art. 5 pkt 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - Dz.U. 2004.92.880). Beneficjent uważa, że zespół oceniający projekt nieprawidłowo odniósł się do typu projektu prowadząc ocenę obszaru objętego projektem charakterystyczną dla ochrony "in situ" (ochrona gatunków roślin, zwierząt i grzybów, a także elementów przyrody nieożywionej, w miejscach ich naturalnego występowania) typowej dla standardowych form ochrony przyrody, jakimi są np. obszary Natura 2000, parki krajobrazowe, rezerwaty i inne. W związku z powyższym G. wniósł o uwzględnienie w ocenie zasięgu oddziaływania projektu na całe województwo ś. oraz przyznanie maksymalnej liczby punktów w tej ocenie. Beneficjent zarzucił ponadto nieprawidłowo dokonaną ocenę kryterium merytorycznego nr 5 "Strategiczne znaczenie projektu dla danego obszaru". Wskazując na zapisy Instrukcji oraz Studium Wykonalności pkt 1.2.1. wskazał, że podstawowym obszarem oddziaływania projektu jest województwo ś. Błędne jest zatem analizowanie strategicznego znaczenia dla projektu w odniesieniu tylko do miasta K., gdyż projekt nie ma charakteru lokalnego tylko przynajmniej regionalny. Beneficjent uważa, że w kryterium tym powinien otrzymać maksymalną liczbę punktów, gdyż w Studium Wykonalności dla projektu w punkcie 1.2.2 Znaczenie projektu dla obszaru jego oddziaływania dokonał szczegółowej analizy demograficznej i gospodarczej dla województwa ś., będącego obszarem oddziaływania projektu. Zatem dokonywanie oceny projektu, który ma charakter regionalny, tylko na podstawie danych lokalnych dotyczących miasta K., jest dyskryminujące 1.4. IZ RPOWŚ pozostawiła protest G. bez rozpatrzenia, działając zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (Dz.U.2016.217) dalej "ustawa wdrożeniowa", tj. z uwagi na fakt wyczerpania środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach działania 4.5. (pismo z 8 sierpnia 2016 r.). 2. Skarga do Sądu 2.1. Na rozstrzygnięcie IZ z 8 sierpnia 2016 r., pozostawiające protest Gminy bez rozpatrzenia, G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uwzględnienie skargi. Zarzucił naruszenie przepisów ustawy wdrożeniowej, tj.: 1. art. 44. ust. 1 i 6 poprzez nieprawidłową ocenę merytoryczną wniosku; 2. art. 46 ust. 1 poprzez rozstrzygnięcie konkursu pomimo uchybień w ocenie merytorycznej wniosku; 3. art. 46 ust. 3 przez naruszenie procedury rozpatrywania wniosków; 4. art. 58 ust. 1 pkt 1 i 2 przez naruszenie procedury odwoławczej. 2.2. W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty podniesione w proteście. Dodatkowo wskazał, że zasadne jest wykazanie przez IZ stosownego upoważnienia dla I.S. pełniącej obowiązki Dyrektora Departamentu Wdrażania Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś. do działania w postępowaniu w zakresie rozpatrywania wniosków w ramach działania 4.5. Kolejne uchybienie formalne w procedurze rozpatrywania wniosku i w tym zakresie także w procedurze odwoławczej, według skarżącego, polega na kierowanie korespondencji na inny adres niż wskazany, jako adres korespondencyjny. Takie uchybienie skróciło czas na udzielanie odpowiedzi we wskazanych przez IZ terminach. Istotnie ograniczając wymiar czasu na merytoryczną analizę dokonanej oceny wniosku i ewentualne sformułowanie do tej oceny zarzutów. 2.3. W ocenie skarżącego, w sprzeczności z wymogami procedury odwoławczej pozostaje okoliczność przywołana w treści pisma z 8 sierpnia 2016 r., tj. wyczerpanie środków, którą wskazano, jako przyczynę pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Tym samym beneficjentowi projektu odmówiono możliwości zweryfikowania stanowiska Komisji Oceniającej przedmiotowy wniosek. Takie działanie należy ocenić, jako próbę deprecjonowania skarżącego w postępowaniu przy naborze i wyborze projektów zważywszy, że przywołana ustawa jednoznacznie określa okoliczności, w których pozostawia się wniosek bez rozpatrzenia (naruszenie 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej). 2.4. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 58 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, skarżący wskazał, że pisemna informacja IZ z 8 sierpnia 2016 r., nie zawiera stosownego pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wniósł ponadto o potwierdzenie posiadania stosownego upoważnienia przez T.J. - zastępcę Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś. do działania w postępowaniu odwoławczym od rozstrzygnięć w zakresie rozpatrywania wniosków w ramach działania 4.5. 2.5. Skarżący nadmienił ponadto, że uchwałą nr 1576/16 z 29 czerwca 2016 r. Zarząd Województwa Ś. dokonał warunkowego wyboru projektów do wsparcia w ramach przedmiotowego konkursu, na podstawie listy projektów sporządzonej w oparciu o wyniki oceny merytoryczno - technicznej. W uchwale tej poinformowano także, że zawarcie umów będzie możliwe po dostarczeniu przez beneficjentów pełnej dokumentacji i przewidzianej dla II etapu konkursu oraz pozytywnej weryfikacji formalnej i merytorycznej złożonych dokumentów. Jednocześnie, w dacie pisemnej informacji o wynikach konkursu, otrzymanej 4 lipca 2016 r., konkurs już rozstrzygnięto, o czym w przywołanym piśmie nie poinformowano, a okoliczność ta ma istotne znaczenie dla procedury odwoławczej. 2.6. Odnosząc się do kwestii wyczerpaniu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów, skarżący wskazał, że właściwa instytucja może po rozstrzygnięciu konkursu zwiększyć kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów, zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Tym niemniej samo pozostawienie protestu bez rozpoznania, w świetle przywołanych argumentów podważa rzetelność zarówno procedury oceny, jak również procedury odwoławczej, którą przeprowadzono, bez analizy zarzutów wskazanych w proteście. W ocenie skarżącego stanowisko IZ nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązującego prawa i dlatego należy uznać je za błędne i krzywdzące. 2.7. W odpowiedzi na skargę IZ podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazała, że kryterium nr 2 precyzyjnie określa za co przyznawane są punkty. Projekt skarżącego, nie ma na tyle dużego potencjału ekologicznego by można mu było przypisać wpływ na ochronę środowiska na terenie całego regionu. Wytworzone siedlisko przyrodnicze nie będzie częścią jakiegoś większego systemu/ciągu płynących czy stojących wód powierzchniowych. Z tych względów woda w nim poruszała się będzie w głównej mierze w systemie zamkniętym. Ograniczone będą możliwości migracyjne roślin i zwierząt - sąsiedztwo ruchliwych ulic J. i K. Tak więc w przypadku przedmiotowego projektu nie można mówić o "efekcie ekologicznym" o oddziaływaniu na cały region, a o punktowym/lokalnym charakterze efektu ekologicznego. 2.8. W zakresie kryterium merytorycznego nr 5 "Strategiczne znaczenie projektu dla danego obszaru", organ wskazał, że planowana w ramach projektu inwestycja zlokalizowana jest na terenie miasta K. W związku z tym, do oceny przyjęto wskaźniki dla gminy K., które odbiegają na korzyść od średniego poziomu odpowiednich wskaźników liczonych dla terenu województwa i nie zostały uwzględnione w ocenie tego kryterium. Sam projekt, czyli urządzenie niewielkiego powierzchniowo fragmentu Kieleckiego Ogrodu Botanicznego nie będzie miał na tyle istotnego znaczenia, aby jego realizacja przyczyniła się do rozwoju np. K. czy powiatu o. Trudno sobie wyobrazić, aby dla efektów projektu 4 stawów na Górze K., ktoś postanowił odwiedzić region ś., co przełożyłoby się na poprawę sytuacji społeczno-ekonomicznej województwa. Planowana inwestycja, jaką wnioskodawca chce zrealizować jest tylko jednym z elementów I etapu, który wnioskodawca realizuje od 2004 r. Całość inwestycji obejmuje jeszcze etap II, który wnioskodawca nie realizuje w ramach projektu. Przedmiotowa inwestycja nie jest zatem kompleksowa. Instytucja Zarządzająca stoi na stanowisku, iż budowa tylko 4 oczek wodnych wraz ze ścieżkami oraz nasadzeniami, nie przyczyni się w sposób szczególny do identyfikacji i promocji Województwa Ś. 2.9. Organ wskazał, że w piśmie z 8 sierpnia 2016 r. pouczył stronę o możliwości wniesieni skargi do sądu administracyjnego. Wyjaśnił ponadto, że odpowiedź na protest oraz pismo z 8 sierpnia 2016 r. zostały wysłane na adres wskazany w proteście. Organ wymienił przy tym szczegółowo dokumenty i regulacje w oparciu, o które działa I.S. oraz T.J.. 2.10. Organ podniósł, że kwota dofinansowania projektów wybranych do realizacji wyczerpała dostępne środki, w związku z powyższym, działając zgodnie z art. 66 ust 2 ustawy wdrożeniowej, odwołanie wnioskodawcy od wyników oceny pozostało bez rozpatrzenia. W działaniu 4.5 pozostała jeszcze kwota EFRR (w wysokości 1.615.191,05 zł), jednakże dotyczy ona odrębnego naboru - dedykowanego Obszarowi Strategicznej Interwencji (OSI) - Góry Ś. Zapisy RPOWŚ na lata 2014 - 2020 obligują IZ do alokacji określonych środków na wsparcie OSI, w tym na realizację dedykowanych naborów dla tych obszarów, zgodnie z zapisami w poszczególnych priorytetach inwestycyjnych. Nie jest zatem możliwe realokowanie środków pomiędzy naborami, skutkujące zmniejszeniem dofinansowania dla obszarów strategicznej interwencji. Jest to również potwierdzone w RPOWŚ 2014-2020, w rozdziale 1.2 Uzasadnienie alokacji finansowej. Realokowanie jakiejkolwiek kwoty pomiędzy naborami w działaniu 4.5, tj. np. przeniesienie środków z OSI na rzecz wsparcia beneficjentów z pozostałych obszarów województwa skutkowałoby zmniejszeniem łącznej alokacji dla obszarów strategicznej interwencji, którą IZ RPOWŚ 2014-2020 zobowiązała się wesprzeć OSI. Komisja Europejska zatwierdziła RPOWŚ 2014-2020 ze zobowiązaniem IZ w zakresie środków EFRR dla osi w łącznej kwocie 143,7 min Euro, jak to zostało wykazane powyżej. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U.2014.1146 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa wdrożeniowa"), w związku z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718 ze zm., dalej "ustawa p.p.s.a."). Jednocześnie, zgodnie z treścią art.66 ust.2 w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów (co miało miejsce w niniejszej sprawie ) w ramach działania: 1) właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61. 2) sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd, po przeprowadzeniu kontroli oceny wniosku o dofinansowanie projektu dokonanej przez organ w ramach określonych w art.66 ust.2 ustawy wdrożeniowej, , jak również zgodności z prawem jego działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji o sposobie załatwienia protestu , stwierdza że ocena projektu została przeprowadzona w sposób prawidłowy bez jakiegokolwiek naruszenia prawa. W związku z powyższym skarga jest nieuzasadniona. 3.2. Bezzasadny jest zarzut skarżącego, że dokonano nieprawidłowej oceny kryterium merytorycznego nr 2 nazwa "Efekt ekologiczny". Według beneficjenta oceniający nieprawidłowo przyjął przy ocenie zasięg oddziaływania projektu. Przyznana ocena ze wskazaniem, że projekt obejmuje ok. 18% całego obszaru Ogrodu Botanicznego, co skutkowało przyznaniem 0 punktów jest niewłaściwą interpretacją zasięgu oddziaływania projektu. Zdaniem skarżącego projekt polegający na budowie Ogrodu Botanicznego jest projektem, który ze względu na przeznaczenie nie zamyka się w granicach nieruchomości objętej realizacją rzeczową, lecz ma zasięg przynajmniej regionalny/wojewódzki. Przyczyną tego stanu jest charakter prowadzonej w Ogrodzie ochrony "ex situ" (art. 5 pkt 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - Dz.U. 2004.92.880). Beneficjent uważa, że zespół oceniający projekt nieprawidłowo odniósł się do typu projektu prowadząc ocenę obszaru objętego projektem charakterystyczną dla ochrony "in situ" (ochrona gatunków roślin, zwierząt i grzybów, a także elementów przyrody nieożywionej, w miejscach ich naturalnego występowania) typowej dla standardowych form ochrony przyrody, jakimi są np. obszary Natura 2000, parki krajobrazowe, rezerwaty i inne. W związku z powyższym skarżący twierdził, że należało uwzględnić w ocenie zasięgu oddziaływania projektu całe województwo ś. oraz przyznać maksymalną liczbę punktów w tej ocenie. Zasadnie w tym zakresie wskazał organ prawidłowo uznał, że realizacja projektu nie będzie miała wpływu na ochronę środowiska na terenie całego regionu. Wytworzone w ramach realizacji projektu siedlisko przyrodnicze ( woda poruszająca się w systemie zamkniętym) nie będące częścią większego systemu/ciągu płynących czy stojących wód powierzchniowych, w obrębie ruchliwych ulic miejskich, nie stworzy do możliwości migracyjnych roślin czy zwierząt poza obszar Ogrodu. Tym samym w przypadku ocenianego projektu nie można mówić o "efekcie ekologicznym" o oddziaływaniu na cały region, a o punktowym/lokalnym charakterze efektu ekologicznego. Bezzasadny jest zarzut skarżącego stwierdzający, że została błędnie dokonana ocena kryterium merytorycznego nr 5 "Strategiczne znaczenie projektu dla danego obszaru". Skarżący stwierdził, że podstawowym obszarem oddziaływania projektu jest województwo ś. Błędne jest zatem analizowanie strategicznego znaczenia dla projektu w odniesieniu tylko do miasta K., gdyż projekt nie ma charakteru lokalnego tylko przynajmniej regionalny. Zatem dokonywanie oceny projektu, który ma charakter regionalny, tylko na podstawie danych lokalnych dotyczących miasta K., jest dyskryminujące. Zgodnie z dokumentem Wyniki oceny merytorycznej dla Działania 4.5. RPOWŚ 2014-2020, Instrukcją dokonywania oceny punktowej projektu w ramach w/w kryterium brane będą pod uwagę uwarunkowania makroekonomiczne i społeczne na obszarze oddziaływania projektu. Dokonana w tym zakresie ocena organu co do obszaru oddziaływania projektu (teren miasta K.) jest oceną prawidłową. Trafnie wskazano, że urządzenie niewielkiego powierzchniowo fragmentu Kieleckiego Ogrodu Botanicznego nie będzie miał na tyle istotnego znaczenia, aby jego realizacja przyczyniła się do całego regionu, czy też województwa. Brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja projektu , doprowadzi choćby do wzrostu liczby turystów odwiedzających cały region ś. , co przełożyłoby się na poprawę sytuacji społeczno-ekonomicznej województwa. Instytucja Zarządzająca słusznie stanęła na stanowisku, że budowa tylko 4 oczek wodnych wraz ze ścieżkami oraz nasadzeniami, nie przyczyni się w sposób szczególny do identyfikacji i promocji Województwa Ś. 3.3. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art.61 ust.8 pkt.2 ustawy wdrożeniowej skargę oddalił.