I SA/Ke 468/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi L. W. na postanowienie Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz L. W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (Dyrektor, organ) postanowieniem z [...] nr [...] odmówił L.W. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. z [...] nr [...] w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że 18 września 2018 r. L. W. wniósł odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. z [...] nr [...] wraz z prośbą o przywrócenie uchybionego terminu, który upłynął stronie 5 lipca 2018 r. Jako powód uchybienia terminu do wniesienia odwołania, strona podawała, że zaskarżona decyzja nie została jej doręczona przez właściwy urząd pocztowy, oraz że nie miała żadnej informacji (awiza) z poczty o niepodjętej korespondencji. Rozpatrując wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...], Dyrektor w pierwszej kolejności przywołał art. 58 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a. i omówił przesłanki przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie wystąpiła okoliczność braku winy strony w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Przytaczając brzmienie art. 44 oraz art. 42 i art. 43 k.p.a. organ wskazał, że z informacji umieszczonej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji z [...] nr [...] wynika, że przesyłka zawierająca ww. decyzję z powodu niemożności doręczenia w sposób wynikający z art. 42 i art. 43 k.p.a. (tj. adresatowi lub dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi) została w dniu 6 czerwca 2018r. pozostawiona na czternaście dni do dyspozycji adresata – L. W., zam. [...], w Urzędzie Pocztowym w W., a zawiadomienie o możliwości jej odbioru w terminie siedmiu dni, zostało umieszczone w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Następnie z powodu nie podjęcia ww. przesyłki w terminie siedmiu dni, przesyłkę awizowano powtórnie 14 czerwca 2018 r. W dniu 21 czerwca 2018 r. z powodu nieodebrania ww. korespondencji przez adresata – przesyłka została zwrócona. Powyższe ustalenia potwierdzają umieszczone na zwrotnym potwierdzeniu odbioru adnotacje i pieczęcie Urzędu Pocztowego w W. oraz podpis listonosza. Zdaniem Dyrektora nie doszło do uchybień podczas doręczania decyzji organu I instancji. Zatem, z uwagi na brzmienie art. 44 k.p.a., decyzja została skutecznie doręczona 20 czerwca 2018r. Odnosząc się do twierdzeń L. W., że nie zostało pozostawione żadne awizo, Dyrektor podkreślił, iż strona nie zdołała tejże okoliczności wykazać. Zaznaczył, że w sytuacji, gdy z adnotacji i stempli zamieszczonych na kopercie, w której zwrócono organowi przedmiotową decyzję wynika, że przesyłka była dwukrotnie awizowana, to należy uznać, że decyzja została adresatowi doręczona. Domniemanie to ma charakter wzruszalny, natomiast L. W. nie zdołał go obalić. W dalszej kolejności organ wskazał, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie została wykazana jedna z przesłanek przywrócenia terminu, a mianowicie uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Dlatego organ postanowił o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Na postanowienie Dyrektora L. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę, w której sformułował wniosek o przywrócenie terminu zgodnie z art. 58 k.p.a. Skarżący zarzucił, że wydając postanowienie organ dokonał błędnej oceny sytuacji wskutek czego rozstrzygnięcie zawiera wadę powodującą nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Podniósł, że w uzasadnieniu postanowienia organ dokonał błędnej oceny przesłanki winy przyjmując, że uchybienie terminu było wynikiem dopuszczenia się zaniedbania. Skarżący podniósł, że w okresie wysyłania korespondencji nie przebywał w swoim miejscu zamieszkania, lecz w W. celem sprawowania opieki nad swoją matką. Powyższą okoliczność potwierdza dołączone do skargi oświadczenie świadka Ł. P., któremu strona powierzyła sprawowanie opieki nad gospodarstwem. Ł. P. nie odebrał, jak również nie znalazł awiza pocztowego. Skarżący zaznaczył, że bezzwłocznie po uzyskaniu wiedzy na temat sprawy wniósł o przywrócenie terminu i dopełnił czynności, dla której termin był określony. Przywołując art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podkreślił natomiast, że zadaniem Agencji jest wspieranie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W dniu 31 grudnia 2018 r. do Sądu wpłynął wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka Ł. P. Na rozprawie 7 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącego cofnął wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka Ł. P. oraz wniósł o dopuszczenie dowodu z pisemnej reklamacji z 28 grudnia 2018 r. skierowanej do Urzędu Pocztowego w W. 7 lutego 2019 r. na okoliczność, że niedoręczenie przesyłki nastąpiło na skutek uchybienia listonosza zatrudnionego w tej placówce, z rachunków za paliwo na okoliczność, że w czasie doręczenia przesyłki skarżący przebywał za granicą oraz pisma – oświadczenia Ł. P. z 21 listopada 2018r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a., odmówił przeprowadzenia wnioskowanych dowodów. Na rozprawie 7 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącego dokonał nadto modyfikacji zarzutów i wniosku skargi, podnosząc naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 58 § 1 k.p.a. oraz domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Dyrektora z [..] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. z [...] w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w powyżej zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że narusza ono przepisy postępowania tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 44 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Orzekając w zakresie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ przyjął w pierwszej kolejności, iż doszło do prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji w dniu 20 czerwca 2018r., w trybie określonym w art. 44 k.p.a. Zdaniem Sądu stanowisko to jest przedwczesne, albowiem organ nie wyjaśnił istotnych wątpliwości co do skuteczności doręczenia decyzji naruszając powołane wyżej przepisy postępowania administracyjnego. Art. 44 k.p.a. reguluje instytucję tzw. doręczenia zastępczego, stwarzającego domniemanie skutecznego doręczenia pisma w razie braku możliwości jego doręczenia w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. (doręczenie zasadnicze - adresatowi) i w art. 43 k.p.a. (doręczenie zastępcze - za pokwitowaniem do rąk osób wymienionych w tym przepisie). W takiej sytuacji poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1), zaś zawiadomienie o tym wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni (...) umieszcza w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach adresata (...), bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2). Z kolei, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3), natomiast doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 (art. 44 § 4). Już proste odczytanie § 2 art. 44 k.p.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca określił w nim kolejność miejsc, w jakich należy pozostawić druk zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w placówce pocztowej w terminie 14 dni. Świadczy o tym dobitnie użyte w przepisie wyrażenie "gdy nie jest to możliwe", co w konsekwencji stwarza sytuację, w której obowiązkiem doręczyciela jest pozostawienie powiadomienia o piśmie - w pierwszej kolejności - w oddawczej skrzynce pocztowej, a dopiero gdy nie ma takiej możliwości - na drzwiach domu adresata, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję. Także w literaturze przedmiotu prezentowany jest pogląd, że powyższy przepis ustanawia wiążącą doręczającego kolejność miejsc, w których należy umieścić zawiadomienie. Jako zasadnicze miejsce złożenia zawiadomienia k.p.a. wskazuje oddawczą skrzynkę pocztową, natomiast inne podane w ustawie miejsca mają charakter wtórny i mogą być wykorzystane, gdy nie jest możliwe umieszczenie zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej (patrz: Komentarz do art. 44 k.p.a. (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005). W tym miejscu godzi się także przywołać wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II FSK 953/14, w którym wyrażono pogląd, iż kolejność miejsc, w których ma być pozostawione zawiadomienie, nie jest dowolna. Dopiero niemożność pozostawienia awiza w miejscu wskazanym jako pierwsze, pozwala na skuteczne pozostawienie zawiadomienia w kolejnym wskazanym miejscu. Prawidłowe odczytanie zasad doręczania pism określonych w art. 44 § 1 i 2 k.p.a. wymaga także odwołania się do obowiązków operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1481 z późn. zm.). W szczególności zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy przesyłkę pocztową lub kwotę pieniężną określoną w przekazie pocztowym doręcza się adresatowi pod adresem wskazanym na przesyłce, przekazie lub w umowie o świadczenie usługi pocztowej. Zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa pocztowego przesyłka pocztowa (...) może być wydana ze skutkiem doręczenia: 1. adresatowi: a) do jego oddawczej skrzynki pocztowej z wyłączeniem przesyłek rejestrowanych, b) w placówce pocztowej, jeżeli podczas próby doręczenia przesyłki pocztowej adresat był nieobecny pod adresem wskazanym na przesyłce, przekazie pocztowym lub w umowie o świadczenie usługi pocztowej albo doręczenie za pomocą oddawczej skrzynki pocztowej nie jest możliwe. Przy tym zgodnie z art. 3 pkt 23 Prawa pocztowego przesyłka rejestrowana to przesyłka pocztowa przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczania za pokwitowaniem odbioru. Na podstawie art. 47 Prawa pocztowego wydano rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r. poz. 545.) W rozporządzeniu tym, w § 34 ust. 1 przyjęto, że jeżeli w chwili doręczenia przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 ustawy, zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informację o terminie jej odbioru i adresie placówki pocztowej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową. Zgodnie § 37 ust. 1 rozporządzenia przesyłki pocztowe operator wyznaczony wydaje adresatowi w placówce oddawczej w terminie 14 dni zwanym dalej "terminem odbioru". Zgodnie z § 37 ust. 5 rozporządzenia przesyłka pocztowa nieodebrana w terminie odbioru jest zwracana nadawcy a w myśl § 38 przesyłki rejestrowane mogą być wydawane w placówce oddawczej, jeżeli umowa obejmuje dodatkowo uzyskanie przez nadawcę dokumentu potwierdzającego odbiór przesyłki. Analiza przepisów art. 44 k.p.a. oraz art. 37 Prawa pocztowego i powołanych zapisów rozporządzenia wykonawczego pozwala przyjąć że użycie sformułowania "umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata" wskazuje, że doręczenie zastępcze z art. 44 k.p.a. jest skuteczne, gdy operator pocztowy (operator wyznaczony) dokonujący doręczenia zachowa określoną w przepisach kolejność miejsc, w których ma umieścić zawiadomienie. W związku z wprowadzonym przez Prawo pocztowe obowiązkiem instalowania oddawczych skrzynek pocztowych oraz powszechnie znanym łatwym do nich dostępem umieszczenie zawiadomienia przez podmiot doręczający w miejscach innych niż oddawcza skrzynka pocztowa a określonych w art. 44 § 2 k.p.a. jest działaniem na zasadzie wyjątku, zarezerwowanego dla przypadków, w których z pewnych przyczyn oddawcza skrzynka pocztowa okaże się niedostępna dla listonosza (podmiotu dokonującego doręczeń w imieniu operatora wyznaczonego). Pozostawienie przesyłki w innym miejscu niż określone w art. 44 § 2 k.p.a. podobnie jak nieuzasadniona zmiana kolejności miejsc pozostawienia zawiadomienia prowadzi do bezskuteczności doręczenia zastępczego. W rozpatrywanej sprawie z akt administracyjnych wynika, że na potwierdzeniu odbioru decyzji organu I instancji doręczyciel zaznaczył, że z powodu niemożności doręczenia przesyłki adresatowi w sposób wskazany w pkt 1 (czyli bezpośrednio adresatowi lub dorosłemu domownikowi) przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w urzędzie pocztowym w W. w dniu 6 czerwca 2018 r., a zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w tym urzędzie wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Jednocześnie zauważyć należy, iż brak jest jakiejkolwiek informacji, z której wynikałaby niemożność umieszczenia zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej. Nadto analizując akta administracyjne Sąd zauważył, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zaskarżonego postanowienia doręczyciel zaznaczył, że z powodu niemożności doręczenia przesyłki adresatowi w sposób wskazany w pkt 1 przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w urzędzie pocztowym w W. w dniu 10 października 2018 r., a zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w tym urzędzie wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Oznacza to, że skarżący dysponuje oddawczą skrzynką pocztową. Należy również zwrócić uwagę, iż już w treści wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania L. W. podnosił, iż nie zostało mu dostarczone żadne awizo. Okoliczności te budzą wątpliwości co do prawidłowości stanowiska organu odwoławczego o doręczeniu decyzji organu pierwszoinstancyjnego. Skoro skarżący posiada oddawczą skrzynkę pocztową to niezrozumiałe i nie wyjaśnione przez organ jest pozostawienie zawiadomienia o przesyłce "w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata". Organ nie wyjaśnił dlaczego w przedmiotowej sprawie nie została zachowana kolejność miejsc pozostawienia zawiadomienia o przesyłce określona w art. 44 § 2 k.p.a., co czyni niemożliwym prawidłowe dokonanie kontroli tego stanowiska przez Sąd. Brak wyjaśnienia powyższych okoliczności przez organ przed podjęciem zaskarżonego postanowienia, skutkowało zdaniem Sądu naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zw. z art. 44 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie wyjaśnił bowiem w sposób niewątpliwy, iż prawidłowo doręczono decyzję Kierownika stronie postępowania. W toku ponownego rozpatrywania sprawy administracyjnej organ ustali, biorąc pod uwagę powyższe uwagi Sądu, czy doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji, które to ustalenie będzie miało bezpośredni wpływ na formę rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Tylko bowiem bezsporne ustalenie prawidłowego doręczenia decyzji Kierownika umożliwi dalsze rozważania w zakresie uchybienia terminu i zaistnienia bądź nie przesłanek jego przywrócenia. Elementem tego badania będzie także ustalenie wyników reklamacji pocztowej jaką skarżący złożył u operatora pocztowego. Z powyższych przyczyn Sąd – na obecnym etapie postępowania – nie kontroluje prawidłowości ustalenia istnienia przesłanek przywrócenia terminu. W świetle powyżej stwierdzonego uchybienia przepisom postępowania, oraz konieczności poczynienia ustaleń i wypowiedzenia się organu na temat skuteczności doręczenia decyzji organu I instancji, wyrażenie stanowiska Sądu w tym zakresie byłoby przedwczesne. Końcowo zauważenia wymaga, że na rozprawie w dniu 7 lutego 2019r., na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd postanowił odmówić przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów. Zgodnie z treścią powyżej przywołanego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Złożony przez stronę dokument reklamacji opatrzony jest datą 28 grudnia 2018r., natomiast został złożony w urzędzie pocztowym w dniu rozprawy – tj. 7 lutego 2019r., co wynika z zamieszczonej adnotacji kierownika zmiany A. S.. Pismo - oświadczenie Ł. P. opatrzone jest datą 21 listopada 2018r. Będące przedmiotem skargi postanowienie zostało zaś wydane przez Dyrektora w dniu 5 października 2018r. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż Sąd kontroluje akt administracyjny na datę jego wydania. Nie mógł mieć zatem wpływu na wynik tejże kontroli dokument powstały po wydaniu postanowienia i z przyczyn oczywistych nieznany organowi. Zdaniem Sądu do wyjaśnienia istotnych wątpliwości na tym etapie sprawy nie były także niezbędne przedłożone przez skarżącego rachunki za paliwo. Jednakże, skoro zaskarżone postanowienie zostało uchylone, strona powinna złożyć powyższe dokumenty oraz oświadczenie do akt ponownie rozpoznawanej przez organ sprawy w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Z tych przyczyn i na podstawie powołanych przepisów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w punkcie 1 wyroku uchylił zaskarżone postanowienie. Orzeczenie o kosztach w punkcie 2 (100 zł wpis od skargi, 480 zł – wynagrodzenie pełnomocnika) uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. 2018.265).