I SA/Ke 473/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Z.C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] NR [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2018 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata P.J. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: dyrektor) decyzją z [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: kierownika) z [...] nr [...] wydaną dla Z.C. w sprawie uchylenia decyzji dotychczasowej w całości oraz przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2018. Dyrektor ustalił, że 12 maja 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek Z. C. o przyznanie płatności na rok 2018. W przedmiotowym wniosku strona ubiegała się o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w strefie nizinnej II dla działek rolnych o łącznej powierzchni 4,55 ha, położonych na działkach ewidencyjnych w obrębie S., w gminie I. (powiat opatowski, województwo [...]). Kierownik decyzją z [...] nr [...] przyznał Z.C. płatność ONW w strefie nizinnej II w wysokości 1.201,20 zł. Środki te zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 627 ze zm.), decyzja pozostała jedynie w aktach sprawy, ponieważ strona nie wystąpiła z żądaniem jej doręczenia. Środki zostały przekazane na rachunek bankowy producenta rolnego 4 marca 2019 r. Organ pierwszej instancji uzyskał informację i dostęp do danych z systemu działek rolnych bazujących na zdjęciach lotniczych z 2018 r. oraz danych dotyczących maksymalnych obszarów kwalifikujących się do płatności zweryfikowanych w oparciu o przedmiotowe zdjęcia lotnicze. Stwierdzono różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną na działkach ewidencyjnych nr 134 i 128 a powierzchniami wynikającymi z maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) ustalonymi dla przedmiotowych działek ewidencyjnych na podstawie aktualnej ortofotomapy. Dla działki ewidencyjnej nr 134 o zadeklarowanej powierzchni 0,28 ha stwierdzono, że maksymalny obszar kwalifikujący się do płatności wynosi 0,26 ha. Dla działki ewidencyjnej nr 182 o zadeklarowanej powierzchni 1,42 ha stwierdzono, że maksymalny obszar kwalifikujący się do płatności wynosi 1,29 ha. Postanowieniem nr [...] z [...] kierownik wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania Z.C. płatności ONW na rok 2018 zakończonego decyzją ostateczną z [...] nr [...] . W wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego decyzją z [...] nr [...] organ uchylił decyzję nr [...] z [...] i przyznał stronie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w strefie nizinnej II w wysokości 1.113,42 zł. Dyrektor wyjaśnił, że kierownik wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z uwagi na otrzymanie nowych zdjęć lotniczych ukazujących stan działek w czerwcu 2018 r. Nową okolicznością faktyczną będącą podstawą do wzruszenia decyzji ostatecznej nr [...] z [...] . było stwierdzenie na podstawie aktualnych zdjęć lotniczych, że powierzchnia użytkowana rolniczo przez stronę na działkach ewidencyjnych nr 182 i 134, jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2018. Na podstawie analizy dostępnych w systemie działek rolnych ortofotomap bazujących na zdjęciach lotniczych z 7 sierpnia 2018 r. organ ustalił, że na działce rolnej A, na powierzchni 0,06 ha w części północno-zachodniej znajdują się liczne zakrzaczenia, samosiejki drzew oraz na działce rolnej G na powierzchni 0,13 ha znajdują się liczne kępy drzew i krzaków. Szczegółowa weryfikacja zdjęć lotniczych wykazała, że działka rolna A na powierzchni 0,06 ha oraz działka rolna G na powierzchni 0,13 ha, nie stanowi obszaru, który można uznać za użytkowany rolniczo, w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f Rozporządzenia Nr 1305/2013. Na dzień wydania decyzji nr [...] z [...] kierownik nie dysponował zdjęciami lotniczymi wykonanymi w 7 sierpnia 2018 r., ponieważ nie były one jeszcze dostępne w bazie LPIS/GIS, natomiast stanowią one podstawę do prawidłowego określenia powierzchni kwalifikującej do przyznania płatności. Organ odwoławczy prowadząc postępowanie stwierdził, że powierzchnie uprawnione do płatności zostały wyznaczone na podstawie dostępnych w systemie działek rolnych ortofotomap bazujących na zdjęciach lotniczych z 7 sierpnia 2018 r., na podstawie obszaru kwalifikującego się do płatności. Wyniki kontroli administracyjnej nie pozwalały na uznanie, że na całej zadeklarowanej powierzchni (dotyczy spornych działek), zgodnie z normami i wymogami, prowadzona była przez rolnika przez cały rok kalendarzowy działalność rolnicza, uprawniająca do otrzymania żądanych płatności, co zobrazowane zostało na ww. zdjęciach lotniczych z 7 sierpnia 2018 r. Okoliczności te oznaczały brak możliwości przyznania Z. C. płatności w żądanej wysokości. Na podstawie uaktualnionych zdjęć satelitarnych przedstawiających sytuację na działkach rolnych w sierpniu 2018 r., należało uznać, że w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. - wyszły na jaw nowe okoliczności istotne dla sprawy przyznania stronie płatności za rok 2018, nieznane organowi pierwszej instancji w dniu wydania decyzji nr [...] z [...], czyli powierzchnia użytkowana na spornych działkach była mniejsza niż deklarowana przez stronę. Powyższe ustalenia skutkowały przyznaniem za rok 2018 płatności ONW w wysokości 1.113,42 zł. Z. C. w skardze na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zarzucił: - rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) z dnia 19 stycznia 2009 r. nr 73/2009 poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego, - naruszenie § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm, poprzez jego błędną interpretację, - naruszenie art. 75 K.p.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego i niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez skarżącą, jak również błędną ocenę zebranego materiału dowodowego. - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wyszły na jaw nowe okoliczności i dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, co stanowi brak legitymacji do wznowienia postępowania. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu podniósł, że dowody i okoliczności na które powołuje się organ, a w szczególności ortofotomapa z czerwca 2018 r. nie mogły stanowić podstawy do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W postanowieniu o wznowieniu postępowania wskazano, że po aktualizacji ortofotomapy (zdjęcia z czerwca 2018 r.) na dwu działkach nr 134 i 182 stwierdzono, że łączna powierzchnia gruntów wyłączonych z użytkowania rolniczego jest wyższa o 0,19 ha, co stanowi różnicę 3,49% pomiędzy powierzchnią deklarowaną działek a powierzchnią stwierdzoną po wznowieniu postępowania. Z uzasadnienia decyzji ani z akt sprawy nie wynika jednak od kiedy kierownik dysponował przedmiotowymi zdjęciami wykonanymi w czerwcu 2018 r. i czy w związku z tym można uznać, że jest to nowy dowód w sprawie oraz, że stwierdzona na ich podstawie okoliczność jest rzeczywiście nową dla sprawy okolicznością faktyczną nie znaną organowi w dacie wydawania decyzji z 20 lutego 2019 r. Kierownik nie wyjaśnił, kiedy wszedł w posiadanie lub w prosty sposób, w trybie zwykłych czynności związanych z badaniem sprawy, mógł powziąć wiedzę o nowej ortofotomapie, ewentualnie jakie były przyczyny, które uniemożliwiły organowi skorzystanie z tego dowodu. Organ nie wskazał, kiedy do systemu informatycznego ZSZiK zostały zaimplementowane nowe dane, m.in. zdjęcia działek skarżącego wykonane w czerwcu 2018 r., przedstawiające odmienny stan faktyczny na gruncie w 2018 r., niż znany organowi na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności na dzień 20 lutego 2019 r. Wobec powyższego, organ odwoławczy nie wykazał, że dowód w postaci ortofotomapy wykonanej w czerwcu 2018 r. czy też wynikająca z tego dowodu okoliczność, były nowe dla organu wydającego decyzję w dniu [...] r. Brak jednoznacznych ustaleń co do przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., każe dalsze działania organu kwalifikować jako niezgodne z literą prawa. W związku z tym zdaniem skarżącego, organ odwoławczy naruszył art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestia braku przyczyny wznowieniowej była eksponowana w odwołaniu. Brak odniesienia się do tej kwestii stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Powyższe skutkuje tym, że decyzja o wznowieniu postępowania została wydana z naruszeniem prawa i jako taka winna być cofnięta, a decyzja z 20 lutego 2019 r. winna zostać uznana za ostateczną i nieodwołalną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że jest ona wadliwa, bowiem utrzymała w mocy decyzję zawierającą w sentencji wadę. Kierownik decyzją nr [...] z [...]. uchylił decyzję nr [...] z [...] która jest nieaktem - nie istnieje w obrocie prawnym. Zaistniała więc sytuacja, że w obrocie prawnym są obecnie dwie decyzje w sprawie przyznania Z C. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2018. Taka sytuacja oznacza, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. decyzja [...] dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a zatem zostały spełnione przesłanki do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Na rozprawie 20 lutego 2020 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W przypadku, gdyby sąd nie podzielił zarzutu w zakresie nieważności wniósł o uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2019.2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1302 ze zm.), dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, Sąd stwierdza, że zachodzi konieczność usunięcia z obrotu zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu i jak wynika z treści postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] r. jego przedmiotem było wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z [...] w przedmiocie przyznania Z.C. płatności ONW na rok 2018. W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...] w oparciu o przepis art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i 150 k.p.a. którą uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z [...] w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2018 i przyznał Z. C. płatność ONW na rok 2018 w łącznej wysokości 1113,42 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 37,62 zł, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] Dyrektor ARiMR wskazaną decyzję utrzymał w mocy. Przepis art. 151 k.p.a określa rozstrzygnięcia organu jakie mogą zostać wydane w wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania. Stosownie do tego przepisu organ może wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. Po drugie, gdy organ w postępowaniu stwierdzi istnienie podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a., może zapaść decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i orzekająca na nowo o istocie sprawy. Trzecim rodzajem decyzji jest stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Warunkiem orzekania przez organ na nowo o istocie sprawy stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. jest uchylenie dotychczasowej decyzji. Z powyższego wynika, że decyzja organu pierwszej instancji wydana we wznowionym postępowaniu w trybie tego przepisu powinna zawierać rozstrzygnięcie składające się z dwóch elementów, z których jeden - eliminuje z obrotu prawnego dotychczasową decyzję (uchyla), drugi zaś - ponownie rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z elementów najistotniejszych każdej decyzji administracyjnej, wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w danych okolicznościach faktycznych i przy uwzględnieniu zebranego materiału dowodowego. Ma zawsze charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiająca sprawę w tej formie. W rozpoznawanej sprawie decyzja z 31 sierpnia 2019 r. wydana po wznowieniu postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nie spełnia tych wymogów. Istnieje zasadnicza rozbieżność w samej sentencji decyzji organu I instancji, który rozstrzygnął o uchyleniu nie decyzji nr [...] z [...] co do której zainicjował z urzędu postępowanie wznowieniowe, lecz decyzji wydanej w innej dacie, o innych danych identyfikacyjnych zaś rozstrzygnięciem merytorycznym orzekł stosunku do Z. C. o przyznaniu pomniejszonej płatności ONW na rok 2018. Wskazana wada rozstrzygnięcia nie została dostrzeżona przez Dyrektora ARiMR, który wskazaną decyzję utrzymał w mocy. Przepis art. 138 K.p.a. zawiera wyczerpujące wyliczenie decyzji organu odwoławczego. Przewidziane w art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja ta jest prawidłowa. W rozpoznawanej sprawie nie sposób przyjąć, że organ odwoławczy wypełnił wymogi stawiane postępowaniu odwoławczemu i miał podstawę do wydania decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia wymagała bowiem w pierwszej kolejności zweryfikowania zgodności rozstrzygnięcia z przepisem art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Dopiero stwierdzenie poprawności formalnej rozstrzygnięcia uprawniało organ odwoławczy do ponownego merytorycznego rozpatrzenie sprawy i ocenę czy wynik postępowania odwoławczego jest tożsamy z wynikiem postępowania przed organem pierwszej instancji. Podsumowując, wskazana wadliwość decyzji organu I instancji, który wbrew przepisowi art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. orzekał co do istoty sprawy, bez uchylenia decyzji ostatecznej, której to wadliwości nie dostrzegł rozpoznający odwołanie organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), skutkuje naruszeniem prawa w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd nie podziela zarzutu strony dotyczącego obarczenia zaskarżonej decyzji wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Strona wywodzi, że zaskarżona decyzja kreuje stan, w którym w obrocie prawnym istnieją dwie decyzje orzekające w tym samym przedmiocie. Należy mieć na uwadze, zaskarżona decyzja zapadła po uruchomieniu trybu nadzwyczajnego wzruszania decyzji ostatecznych, tj. trybu wznowienia postępowania. W jego efekcie organ dążył do zmiany decyzji orzekającej w przedmiocie płatności. Wadliwe przywołanie w sentencji decyzji wydanej w trybie wznowieniowym danych identyfikujących decyzję ostateczną objętą tym trybem, jakkolwiek jest uchybieniem procesowym prowadzącym do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, to nie posiada przymiotu wady kwalifikowanej. Z uwagi na wskazane uchybienia Sąd odstąpił od badania zasadności pozostałych zarzutów skargi jako przedwczesnych. Rozpoznając ponownie sprawę organ wyda decyzję kończącą postępowanie wznowieniowe, spełniającą wymogi określone art. 151 K.p.a. Z powyższych względów uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Wynagrodzenie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach pomocy prawnej Sąd przyznał na podstawie art. 250 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U 2019.18).