I SA/Ke 473/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] r. o odmowie A. W. wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, zmienioną decyzją z [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, że A. W. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek za lata 2006-2009. Ustalono, że na koncie płatnika składek figurują, między innymi, zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] r. na podstawie: 1. art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 30, art. 83b ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2020.266) dalej "u.s.u.s.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne za okres od marca 2006 r. do października 2006 r., za kwiecień 2007 r., maj 2007 r., lipiec 2007 r., okres od kwietnia 2008 r. do czerwca 2008 r., od września 2008 r. do października 2008 r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 2006 r. do sierpnia 2006 r., za październik 2006 r., za maj 2007 r., lipiec 2007 r., listopad 2007 r., za luty 2008 r., za okres od kwietnia 2008 r. do czerwca 2008 r., okres od września 2008 r. do października 2008 r. za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych; 2. art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia za okres od marca 2006 r. do października 2006 r., za kwiecień 2007 r., maj 2007 r., lipiec 2007 r., okres od kwietnia 2008 r. do czerwca 2008 r., od września 2008 r. do października 2008 r. oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych świadczeń pracowniczych za okres od kwietnia do października 2006 r., od lutego do maja 2007 r., lipiec, listopad, grudzień 2007 r., styczeń, luty, kwiecień – czerwiec, wrzesień - grudzień 2008 r., styczeń – lipiec 2009 r. za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika. Decyzja ta została zmieniona decyzja Zakładu z [...] r., ponieważ ustalono, że zadłużenie z tytułu należności składkowych na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych dotyczy innego okresu niż wskazanego w decyzji z [...] r. Organ wskazał, że w świetle art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28, na podstawie którego Zakład umarza należności z tytułu składek. W przepisie tym ustawodawca użył sformułowania "nie stosuje się". Oznacza to, że w stosunku do wymienionych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia. Dotyczy to zarówno rozstrzygnięcia dla wnioskodawczyni pozytywnego, jak i negatywnego. W stosunku do tego rodzaju składek Zakład nie może więc badać przesłanek umorzenia przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w uzasadnionych przypadkach możliwe jest umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami tych składek, gdy nie są one całkowicie nieściągalne. Zakład może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności. Oznacza to, że umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. W odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, które figurują na koncie wnioskodawczyni, płatnika składek, przepis ten nie ma zastosowania. Oznacza to, że Zakład nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie tego przepisu. W związku z powyższym Zakład odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika. W piśmie z [...] r. wnioskodawczyni podniosła kwestię istnienia lub nieistnienia przedmiotowych zaległości, tj. dokonania oceny zaległości pod kątem przedawnienia. Odpowiedź w tym zakresie udzielił Zakład w piśmie z [...] r. Dodatkowo Zakład wskazał, że prowadzi postępowanie wyjaśniające, które dotyczy pozostałych kwestii poruszonych przez we wniosku. Po zakończeniu tego postępowania Zakład wyda decyzję rozstrzygającą sprawę umorzenia należności strony. Na powyższą decyzje A. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie w sposób wszechstronny pełnego materiału dowodowego w sprawie, błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia a także poprzez wydanie decyzji o odmowie umorzenia składek w sytuacji, w której powinna zostać wydana decyzja o umorzeniu postępowania, w związku z wygaśnięciem zobowiązań składkowych na skutek przedawnienia; 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust 2, 3 i 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez odmowę umorzenia składek w sytuacji, kiedy okoliczności sprawy uzasadniały umorzenie tych zobowiązań; 3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 4 oraz art. 24 ust. 5b u.s.u.s. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skutki prawne okoliczności zawieszających bieg terminu przedawnienia dochodzonych składek zobowiązań, trwają do chwili obecnej i uniemożliwiają wygaśnięcie zaległych składek wskutek przedawnienia. W przekonaniu skarżącej ZUS powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy w ogóle jakiekolwiek zobowiązania istnieją czy też nie istnieją bo wygasły na skutek przedawnienia. Jeżeli bowiem okaże się, że A. W. żadnych zaległości nie ma, a tak wywodzi we wniosku, to powinno zostać wydana decyzja umarzająca postępowanie. Skarżąca ponadto nie zgodziła się z tezą, że składki na ubezpieczenie społeczne za pracowników, nie podlegają umorzeniu, również w części finansowanej przez płatnika. Przepis art. 30 u.s.u.s., wyłączający możliwość umorzenia składek, mówi tylko o składkach finansowanych przez ubezpieczonych. Z żadnego przepisu art. 28 nie wynika, że umorzenie może dotyczyć wyłącznie na własne ubezpieczenie społeczne płatnika składek. Ponadto ZUS pominął okoliczność, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z całkowitą nieściągalnością zaległości składkowych, co raczej wątpliwości nie budzi skoro nie udało się ich odzyskać przez ponad 10 lat. W takiej zaś sytuacji art. 28 ust 3a ww. ustawy w ogóle nie powinien mieć zastosowania. W odpowiedzi na skargę Zakład podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2019.2325), dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę, w wyżej zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, tj. art. 61a § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 30, art. 83b ust. 1 u.s.u.s. - wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., wszczęcia postępowania o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także przed wydaniem postanowienia nie prowadzi postępowania administracyjnego, zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. W postanowieniu tym organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 999/14, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Odmowę wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych organ uzasadnił treścią art. 30 u.s.u.s. Z kolei brak możliwości prowadzenia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika, w ocenie organu wynikał z treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Odnosząc się do stanowiska organu na wstępie należy wyjaśnić, że w świetle art. 24 ust. 2 u.s.u.s. termin "należności z tytułu składek" to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca posługuje się terminem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy więc nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Analiza ustaleń organu o stanie zaległości składkowych znajdujących się na koncie płatnika oraz wniosku skarżącej z [...] r. o umorzenie zaległości prowadzi do wniosku, że intencją skarżącej było umorzenie należności z tytułu składek (czyli składek i odsetek), przy czym wniosek obejmował zarówno należności z tego tytułu w części finansowanej przez ubezpieczonego jak i przez płatnika. Z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika natomiast, że odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, organ zakresem rozstrzygnięcia objął wyłącznie żądanie dotyczące składek, pozostawiając poza zakresem rozpoznania część wniosku, w której skarżąca domagała się umorzenia odsetek, pomimo że w sentencji decyzji z [...] r. organ posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek". Przepis art. 28 u.s.u.s. stanowi, że "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Zgodnie z tym przepisem należności z tytułu składek, co do zasady, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 2), która ma miejsce w sytuacjach wymienionych (pkt 1-6 ust. 3), z zastrzeżeniem ust. 3a. Wskazana powyżej regulacja, ze względu na treść art. 30 u.s.u.s., nie ma zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. W art. 30 u.s.u.s. wskazano, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. Nie ma natomiast przeszkód prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu odsetek od nieuregulowanych składek na ubezpieczenia w części finansowanej przez pracowników. Niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów z tytułu składek (wyrok NSA z 28 września 2017 r. sygn. akt II GSK 1492/17 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Jak wskazano wyżej pojęcie "należności z tytułu składek" jest szersze, obejmuje – poza składkami między innymi odsetki od składek nieopłaconych w terminie. Ustawodawca posłużył się terminem "należności" (w liczbie mnogiej), a nie "należność", co oznacza, że wszystkie elementy, takie jak: składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, są należnościami z tytułu składek. Poszczególne należności zaliczane do "należności z tytułu składek" nie tworzą nowego, odrębnego bytu w postaci jednej "należności z tytułu składek", która obejmuje łącznie wszystkie wymienione w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. należności. Zatem wszędzie tam, gdzie ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Przewidziany w art. 30 u.s.u.s wyjątek od dopuszczalności umorzenia należności jest ściśle określony i obejmuje on umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki zaś muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. (wyrok WSA w Kielcach z 5 kwietnia 2018 r. I SA/Ke 46/18; z 12 lipca 2018 r. I SA/Ke 201/18; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jako nieprawidłowe należy ocenić również wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zakresie należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Jakkolwiek przepis art. 28 ust 3a u.s.u.s. ma zastosowanie wyłącznie do należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu, to rozpoznanie wniosku skarżącego znajduje podstawę prawną w przepisie art. 28 ust. 1 - 3 u.s.u.s. Oznacza to, że istnieje podstawa prawna do rozpoznania wniosku w zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracownika w części finansowanej przez płatnika. Odmawiając wszczęcia postępowania, organ nie rozpoznał merytorycznie wniosku skarżącej we wskazanym wyżej zakresie, do czego był zobowiązany, naruszając tym samym przepis art. 61a § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej natomiast organ odniósł się do kwestii przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wskazując na okoliczności zawieszające bieg terminu przedawnienia. Ustalenia w tym zakresie organ przedstawił w piśmie z [...] r. (k-75). Ponownie rozstrzygając sprawę organ rozpozna wniosek skarżącej merytorycznie pod kątem istnienia przesłanek nieściągalności w zakresie odsetek od zaległych składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w zakresie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz wyda stosowne rozstrzygnięcia, którego wyniki zostaną przedstawione w uzasadnieniu spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. c) ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.