I SA/Ke 48/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Ruda Maleniecka z dnia 30 maja 2019 r. Uchwała Nr VII/48/2019 w sprawie uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy oddala skargę. 1.1 Rada Gminy Ruda Malenicka (dalej: rada) wydała uchwałę Nr VII/48/2019 z 30 maja 2019 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ruda Malenicka. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że w dniu 25 marca 2019 r. rada wydała uchwałę Nr V/34/2019 w sprawie przyjęcia projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na ternie Gminy Ruda Malenicka. W dniu 28 marca 2019 r. rada, na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.), dalej: ustawa z 7 czerwca 2001 r., przekazała Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: dyrektora) projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na ternie Gminy Ruda Malenicka, celem jego zaopiniowania. Postanowieniem z 10 kwietnia 2019 r. nr WA.RZT.070.2.427.2.2019 dyrektor wezwał radę do uzupełnienia treści regulaminu w zgodności z obowiązującymi przepisami, wskazując na konieczność uwzględnienia w projekcie regulaminu poszczególnych zagadnień. Następnie rada wydała ww. uchwałę nr VII/48/2019, wprowadzając w jej ocenie zmiany do projektu odpowiadające stanowisku zawartemu w postanowieniu dyrektora. 1.2 Skargę na uchwałę nr VII/48/2019 złożył Wojewoda Świętokrzyski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucił, że uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem art. 19 ust. 1-3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. Wyjaśnił, że tryb, jaki powinien być zachowany przy uchwalaniu tego rodzaju regulaminów normowany jest w art. 19 ust. 1 i 2 tej ustawy, zgodnie z którym rada gminy po przygotowaniu, na podstawie projektów opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, powinna następnie przekazać ten projekt do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Organ regulacyjny zobowiązany jest do zaopiniowania takiego projektu w zakresie zgodności z przepisami ustawy w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu. Zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy, wyczerpanie tego trybu jest warunkiem podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu. Z uzasadnienia uchwały wynika, że projekt "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ruda Maleniecka" został negatywnie zaopiniowany przez dyrektora ze względu na szereg uchybień wskazanych w tym postanowieniu. W tej sytuacji rada, wprowadzając określone zmiany do projektu regulaminu, miała obowiązek przygotowania nowego tekstu i ponownego przekazania go do organu regulacyjnego w celu zaopiniowania. Wbrew temu, co wskazano w uzasadnieniu uchwały nr VII/48/2019, nie dotyczy ona zmiany uchwały nr V/34/2019, w celu wprowadzenia do projektu regulaminu zmian odpowiadających stanowisku zawartemu w postanowieniu dyrektora. Na jej podstawie rada uchwaliła regulamin, który został przyjęty bez uzyskania wymaganej opinii organu regulacyjnego, dotyczącej zmienionej wersji projektu. Analiza regulacji zawartych w art. 19 ust. 1-3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. uzasadnia wniosek, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stopnia gminnego jest uprawniony do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków po uzyskaniu opinii organu regulacyjnego dotyczącej takiej redakcji regulaminu, jaka jest zawarta w uchwale podejmowanej w tej sprawie. Opinia ta powinna być przekazana wojewodzie wraz z uchwałą (art. 19 ust. 6). Podjęcie takiej uchwały bez dopełnienia obowiązku uzyskania opinii właściwego organu uzasadnia uznanie jej za sprzeczną z prawem. Podjęcie uchwały bez uzyskania obligatoryjnej opinii organu regulacyjnego dotyczącej przyjmowanego tekstu regulaminu stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości. 2.1 W odpowiedzi na skargę rada wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że w związku ze złożeniem skargi zwróciła się do Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o udzielenie wyjaśnienie, czy rada, która po zaopiniowaniu projektu regulaminu dokonała w nim zmian zgodnie ze wskazaniami zawartymi w postanowieniu z 10 kwietnia 2019 r., winna ponownie przekazać projekt regulaminu do zaopiniowania przez organ regulacyjny czy też prawidłowym było jej postępowanie polegające na podjęciu uchwały zmieniającej projekt regulaminu zgodnie z wytycznymi. 2.2 Zdaniem rady, uzyskała ona opinię, o jakiej mowa w art. 19 ust. 1 do 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. i działając w oparciu o jej treść dokonała stosownych zmian w przygotowanym projekcie, aby przyjęty regulamin odpowiadał obowiązującym przepisom prawa. Ponowne konsultacje z organem regulacyjnym zostały zaniechane z uwagi na fakt dokonania zmian zgodnie z wytycznymi z opinii oraz braku potrzeby konsultacji pozostałej treści, która została pozytywnie zaopiniowana przez organ regulacyjny. Nadto przepis nie wskazuje, aby konieczne było ponowne poddanie opinii treści regulaminu uprzednio zaopiniowanego ani co do treści opiniowanych negatywnie ani pozytywnie. Wszystkie uwagi zostały uwzględnione w treści nowej uchwały i jej załącznika - regulaminu. Nieuzasadniony zatem pozostaje zarzut skarżącego o nieważności uchwały. Nie zachodzi bowiem żadna ze wskazanych w uzasadnieniu skargi podstaw do stwierdzenia nieważności. 3.1 Z pismem z procesowym z 5 stycznia 2021 r. rada przedłożyła pismo dyrektora z 21 grudnia 2020 r. Dyrektor wyjaśnił w nim, że opinia wydana w sprawie jest jedynie wyrażeniem stanowiska organu, która nie ma charakteru wiążącego dla organu stanowiącego gminy. Pomimo negatywnej opinii dyrektora gmina może przyjąć regulamin w brzmieniu, z którym organ regulacyjny się nie zgadzał. W związku z powyższym nie istnieje obowiązek przesłania do organu regulacyjnego regulaminu zawierającego zmiany wskazane w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 4.1 Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. 4.2 Przedmiotem skargi jest uchwała nr VII/48/2019, która zdaniem wojewody wydana została bez uprzedniego uzyskania opinii organu regulacyjnego, dotyczącej zmienionej wersji projektu. Zdaniem Sądu, stanowisko strony skarżącej pozbawione jest podstaw. 4.3 Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r., rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu (art. 19 ust. 2). Rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 3). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 4). Zgodnie z art. 27a ust. 1 cytowanej ustawy, organem regulacyjnym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Jak wynika z projektu uzasadnienia do ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 2180), wprowadzającej do ustawy z 7 czerwca 2001 r. brzmienie powyższych przepisów, regulacja ma na celu uzyskanie stanowiska organu wyspecjalizowanego w sprawach wodociągowo-kanalizacyjnych w przedmiocie zgodności postanowień projektu regulaminu z przepisami o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Rolą organu regulacyjnego jest zapewnienie weryfikacji i zatwierdzanie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków pod kątem ich zgodności z przepisami prawa, mając na względzie w szczególności ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat (druk VIII.1905). W orzecznictwie sądowym wyjaśniono, że opinia organu regulacyjnego ma jedynie charakter opiniotwórczy, a nie wiążący. Stanowi ona wymóg formalny pozwalający radzie gminy na uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Nie ma ona charakteru wiążącego dla rady gminy przy podejmowaniu ostatecznej uchwały (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2020 r. II OSK 536/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 4 grudnia 2019 r. I SA/Op 362/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 marca 2019 r. II SA/Po 1069/18, dostępne na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). 4.4 W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, przed wydaniem zaskarżonej uchwały, zachowana została procedura przewidziana powyższymi przepisami. Rada, stosownie do treści art. 19 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. przygotowała projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, czego odzwierciedleniem jest uchwała nr V/34/2019. Następnie stosownie do treści tego przepisu, projekt przekazała do zaopiniowania dyrektorowi. Organ ten na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. wydał opinię o projekcie, wyrażając swoje stanowisko w postanowieniu z 10 kwietnia 2019 r. Następnie rada uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, wydając zaskarżoną w przedmiotowej sprawie uchwałę nr VII/48/2019. Uczyniła to na podstawie art. 19 ust. 3 cyt. ustawy. 4.5 Powyżej opisana sekwencja zdarzeń wprost wskazuje, że rada zachowała w pełni wymogi przepisu art. 19 ust. 1, ust. 2 i ust. 3. Wydanie zaskarżonej uchwały, wbrew zarzutom skargi, poprzedzone zostało wydaniem opinii przez organ regulacyjny. Żaden przepis prawa nie wymaga natomiast, by po negatywnej opinii dyrektora istniał po stronie rady obowiązek wydania kolejnego projektu regulaminu i aby istniała konieczność objęcia go ponownie procedurą opiniowania. Innymi słowy, rada nie ma obowiązku przedstawiać dyrektorowi projektu regulaminu sporządzonego po negatywnej opinii, w celu weryfikacji przez organ regulacyjny stopnia uwzględnienia w nowym projekcie jego uprzednich wskazań i wytycznych. Analizowane przepisy wskazują, że wydanie uchwały w sprawie regulaminu musi być poprzedzone uchwaleniem jego projektu i uzyskaniem opinii dyrektora. Taka procedura przeprowadzona została w przedmiotowej sprawie. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi nie są zasadne. Stanowisko wojewody, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stopnia gminnego jest uprawniony do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków po uzyskaniu opinii organu regulacyjnego dotyczącej takiej redakcji regulaminu, jaka jest zawarta w uchwale podejmowanej w sprawie, stanowi nieuprawnioną nadinterpretację omawianych przepisów. Nie przewidują one konstrukcji prawnej polegającej na możliwości uchwalenia regulaminu wtedy, gdy ma on taką postać jak opiniowany wcześniej projekt. Rada nie ma obowiązku wydawania kolejnych projektów regulaminu, aż do uzyskania pozytywnej opinii dyrektora. Przepisy nie stawiają wymogu, że dopiero po takiej opinii rada uzyskuje uprawnienie do uchwalenia regulaminu. 4.6 Podsumowując, zaskarżona uchwała wydana została w zgodzie z treścią zarzucanych w skardze przepisów art. 19 ust. 1, ust. 2 i ust. 3. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.