I SA/Ke 481/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 14 lutego 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...]nr [...]utrzymał w mocy decyzję własną z [...]odmawiającą Z. C.umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wskazano, że od decyzji Zakładu z 14 lutego 2017 r. Z.C. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podtrzymał prośbę o umorzenie całości zadłużenia, z uwagi na brak wystarczających dochodów. Podkreślił, że działalność prowadzona była w ramach spółki z R.Z.i D. J., a zadłużenie powstało przez nieuczciwość wspólnika. Nadmienił, że o zaległościach dowiedział się w 2016 r. Zakład ustalił, że w okresie od 15 października 1997 r. do 31 marca 2001 r. wnioskodawca podlegał ubezpieczeniom w ZUS z tytułu prowadzenia jednoosobowej działalności gospodarczej. Działalność została wyrejestrowana z ZUS 1 kwietnia 2001 r. Organ ustalił ponadto, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką, P.C.. Źródłem miesięcznych dochodów rodziny jest świadczenie emerytalne matki (967,80 zł) oraz zasiłek wnioskodawcy z pomocy społecznej (520 zł). Zobowiązany pobiera również specjalny zasiłek opiekuńczy, w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, przyznany do 31 października 2017 r. Wnioskodawca oświadczył, że nie pracuje zarobkowo, nie pobiera żadnych świadczeń oraz nie posiada dochodów z innych źródeł, nie korzysta z innych form pomocy społecznej. Z tytułu miesięcznych kosztów związanych z utrzymaniem wskazał: energię elektryczną, gaz, wodę, węgiel, w kwocie 400 zł miesięcznie. Wnioskodawca posiada zobowiązanie alimentacyjne, w wysokości 100 zł miesięcznie. Jest w 1/3 części właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,12 ha, wraz z domem powierzchni 90 m2 pod adresem zamieszkania. Na powyższej nieruchomości Zakład dokonał zabezpieczenia swoich należności. Dom wymaga gruntownego remontu. Zobowiązany nie uzyskuje dochodów z produkcji rolnej, podlega aktualnie ubezpieczeniu społecznemu rolników. Zakład wskazał, że należności z tytułu składek mogą być umarzane przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Nieściągalność należności została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2016.963 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." Organ stwierdził, że z przyczyn oczywistych nie ma zastosowania w sprawie art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s. również nie zachodzą, gdyż nie prowadzono postępowania upadłościowego ani likwidacyjnego działalności wnioskodawcy. Organ nie stwierdził też aby zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 lub 6 u.s.u.s. Naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Z ustaleń wynika, że wnioskodawca jest współwłaścicielem nieruchomości, zabezpieczonej wpisem hipoteki. Oznacza to, że możliwe jest skuteczne dochodzenie od strony należności z tytułu składek. Przesłanka art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s, również nie ma zastosowania, gdyż odnosi się do zadłużenia niższego od kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (11,60 zł). Sytuacja ta nie ma miejsca w przypadku wnioskodawcy. Gdy nie zachodzi całkowita nieściągalność Zakład może umorzyć należności, jeśli stwierdzi, że z powodu sytuacji rodzinnej i stanu majątkowego dłużnik nie może opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Możliwość ta wynika z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanym na tej podstawie rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U.141.1365), zwanym dalej "rozporządzeniem". Organ wymienił przy tym szczególne sytuacje określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Stwierdził, że przesłanka wskazana w § 3 ust 1 pkt 2 rozporządzenia nie została spełniona, ponieważ wnioskodawca nie wskazał takich okoliczności. Zdaniem organu wnioskodawca nie spełnił również przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Mimo trudnej sytuacji rodzinnej sytuacja finansowa zobowiązanego jest stabilna, a wysokość zadłużenia wobec ZUS jest możliwa do spłaty w układzie ratalnym w ratach dogodnych dla możliwości finansowych strony. Zdaniem organu opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawi wnioskodawcy możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ stwierdził natomiast istnienie przesłanki przewlekłej choroby wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, z uwagi na konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającą możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zakład wskazał na uznaniowy charakter decyzji i podniósł, że w przypadku wnioskodawcy umorzenie należności byłoby wyrazem definitywnej rezygnacji ZUS z możliwości ich egzekwowania. W przypadku braku dobrowolnej spłaty zadłużenia Zakład ma możliwość dochodzenia należności z nieruchomości, na której zabezpieczone zostały należności Zakładu wpisem do hipoteki księgi wieczystej. Zakład stwierdził ponadto, że zobowiązany może uzyskać środki na spłatę zadłużenia w ZUS ze sprzedaży udziałów w gospodarstwie, którego nie uprawia a opłaca jedynie składki do KRUS. Odnosząc się do kwestii nieuczciwego wspólnika Zakład wskazał, że działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko, które zawsze ponosi osoba ją prowadząca, na której spoczywają obowiązki względem różnych instytucji i urzędów związane z opłacaniem należności publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek. Argument ten nie może zatem stanowić przesłanki do umorzenia zaległości. Z kolei odnośnie oświadczenia strony, że o zaległościach dowiedziała się w 2016 r., Zakład wskazał, że wprawdzie decyzji określającej wysokość zadłużenia z 28 września 2010 r. wnioskodawca faktycznie nie odebrał. Jednak upomnieniami z 7 lipca 2010 r. został zawiadomiony o figurujących na koncie rozliczeniowym zaległościach za okres od lipca 2000 do marca 2001 r. Korespondencję odebrał osobiście 13 lipca 2010 r. Nadto 6 sierpnia 2010 r. Zakład wystawił zajęcia rachunku bankowego, o czym strona została również zawiadomiona. Korespondencja została odebrana osobiście 10 sierpnia 2010 r. Z tych względów Zakład stwierdził, że skarżący był świadomy zadłużenia. Na powyższą decyzję Z.C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wnosząc o pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie wskazał, że obecnie ciężko znaleźć kupca na pole z wpisem do księgi wieczystej. Skarżący przy tym ma tylko 1/3 udziału. Musiałby sprzedać wszystkie działki i nie wie czy pokryłoby to zaległość, ponieważ jest to ziemia klas IV, V, VI. Skarżący i jego siostra ponadto korzystają z ubezpieczenia w KRUS. Po sprzedaży pola utraciliby te prawa. Większą wartość ma działka z domem, ale skarżący nie może jej sprzedać ponieważ mieszka w tym domu z chorą matką. W odpowiedzi na skargę Zakład podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2014.1647) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017.1369 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza procesu decyzyjnego Zakładu wskazuje, że narusza on przepisy postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji z obrotu prawnego. Skarga okazała się tym samym skuteczna, ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Przedmiotem sporu jest rozstrzygnięcie podjęte w warunkach art. 28 ust. 2, 3 i 3 a tej ustawy. Zgodnie z powołaną regulacją należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wobec ustalenia braku przesłanki nieściągalności, ZUS przeprowadza postępowanie w oparciu o przepisy art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. w związku z § 3 Rozporządzenia, w świetle których Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Z treści zacytowanego przepisu wynika, że organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia. Wymaga jednak podkreślenia, że rozstrzygnięcie organu nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Istotnym elementem stanu faktycznego sprawy są ustalenia w zakresie istnienia i wysokości zaległości, o których umorzenie wnioskuje zobowiązany. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. Instytucja umorzenia ma bowiem zastosowanie jedynie wtedy, gdy istnieje należność, znana jest jej wysokość i ta wysokość nie jest sporna. Wysokość należności z tytułu składek może mieć bowiem znaczenie dla oceny przesłanek umorzenia i może rzutować na ewentualne rozstrzygnięcie w przedmiocie zastosowania ulgi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na ocenę okoliczności faktycznych konkretnej sprawy w aspekcie przesłanek ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych tj. ocenę możliwości płatniczych strony i w konsekwencji ewentualnej zapłaty należności, istotny wpływ ma m.in. wysokość ustalonych i dochodzonych od niej należności. W postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności organ jest zobligowany z urzędu wykazać prawidłowo kwotę należności z tytułu składek, której dotyczy wniosek, bowiem umorzenie tej właśnie konkretnej kwoty stanowi przedmiot postępowania, a przedmiot taki musi być jednoznacznie i prawidłowo określony. Nie jest bowiem możliwe umorzenie należności, które nie istnieją. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie takich ustaleń niedokonano. Istnieją przy tym uzasadnione wątpliwości co do istnienie przynajmniej części zaległości, o których umorzenie wnioskował skarżący z powodu ich przedawnienia. Przedmiot postępowania obejmuje zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od września 2000 r. do marca 2001 r. Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym w 2000 r. termin przedawnienie należności z tytułu składek wynosił 5 lat. Przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. został zmieniony ustawą z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2002.241.2074). Zgodnie z tym przepisem, obowiązującym od 1 stycznia 2003 r., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się one wymagalne. Z uwagi na to, że ustawa z 18 grudnia 2002 r. nie zawierała przepisów przejściowych w zakresie stosowania znowelizowanego art. 24 ust. 4 u.s.u.s. do należności z tytułu składek wymagalnych i nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r., początkowo pojawiły się wątpliwości, czy do tych należności należy stosować "stary" czy "nowy" termin przedawnienia. Zgodnie jednak z ugruntowanym już poglądem przedstawionym w orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych – który to skład orzekający w sprawie w pełni podziela – do nieprzedawnionych do 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (por. uchwały Sądu Najwyższego z 8 lipca 2008 r., sygn. l UZP 4/08 oraz z 2 lipca 2008 r., sygn. II UZP 5/08 - Biuletyn SN 2008, Nr 7, poz. 16 i 17) i wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2008 r., II GSK 547/08 oraz z 8 lutego 2011 r., II GSK193/10). Z dniem 1 stycznia 2012 r. został zmieniony przepis art. 24 ust. 4, przez określenie 5 letniego terminu przedawnienia należności z tytułu składek. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. 2011.232.1378) do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (art. 27 ust 2 tej ustawy). Wskazać należy, że w przepisie art. 24 przewidziano zdarzenia, które mają wpływ na bieg terminu przedawnienia; układ ratalny, zawieszenie, przerwanie biegu terminu przedawnienia, podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania świadczenia (art. 24 ust. 5, 5a, 5b, 5c). Do składek na ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy mają zastosowanie terminy przedawnienia odnoszące się do składek na ubezpieczenie społeczne (art. 93 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Uwzględniając fakt, że przedmiotem postępowania są należności z tytułu składek poczynając od września 2000 r., obowiązkiem organu było ustalenie i wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji czy należności nie wygasły w części na skutek upływu terminu przedawnienia, ewentualnie czy zaistniały okoliczności, które miały wpływ na bieg terminu przedawnienia. W uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji organ zamieścił wprawdzie wzmiankę o zajęciu rachunku bankowego, ale za okres od lipca do października 2000 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika ponadto, że skarżący posiada współwłasność do nieruchomości, zabezpieczonej wpisem do hipoteki. Według organu oznacza to, że możliwe jest skuteczne dochodzenie od skarżącego należności z tytułu składek. Informacje te zostały jednak podane przez organ w kontekście oceny przesłanki nieściągalności, a nie w kontekście kwestii ewentualnego przerwania biegu terminu przedawnienia. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s., nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Wykładnia art. 24 ust. 5 u.s.u.s. powinna zostać dokonana przez pryzmat zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013r., sygn. akt SK 40/12 (Dz.U.2013.1313) zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r., stanowił: "nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia zaległość podatkowa może być egzekwowana tylko z przedmiotu hipoteki". Obecnie (tj. po zmianach dokonanych przez art. 1 pkt 58 ustawy z 12 września 2002 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie innych ustaw, (Dz.U. nr 169, poz. 1387, ze zm.)), odpowiednikiem tego przepisu jest art. 70 § 8 wskazanej ustawy: "nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu". W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny cecha niekonstytucyjności odnosi się także do art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej w brzmieniu obowiązującym na dzień ustanowienia hipoteki. Można więc w tej sytuacji mówić o oczywistej niezgodności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP także art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej w zakresie, o którym mowa w omawianym orzeczeniu Trybunału. Oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału stanowią wystarczające przesłanki do odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawy. Przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s. objęty jest bowiem takimi samymi zastrzeżeniami, co do jego konstytucyjności jak uregulowanie zawarte w art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej, który brzmi analogicznie, jak obowiązujący do dnia 31 grudnia 2002 r. art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej. Mając zatem na uwadze stanowisko przedstawione w cyt. powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, że ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości skarżącego nie wyklucza przedawnienia zobowiązań zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia należności biegnie na zasadach ogólnych. Podsumowując należy wskazać, że z zaskarżonych decyzji nie wynikają ustalenia organu pozwalające stwierdzić, w jakiej wysokości należności istnieją, skoro brak jest w ich treści jakiejkolwiek analizy dotyczącej okresu przedawnienia. Powyższe uchybienia uniemożliwiają sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tego, czy przynajmniej część spornych należności w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie uległa przedawnieniu. Z kolei z uwagi na fakt, że niejasności w kwestii przedawnienia są głównym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 14 lutego 2017 r. przedwczesna jest kontrola prawidłowości zbadania przez organ istnienia przesłanek umorzenia należności w świetle sytuacji, w której znajduje się skarżący. Ponownie rozstrzygając sprawę organy ustalą wysokość należności z tytułu składek będących przedmiotem postępowania, uwzględniając terminy przedawnienia oraz okoliczności, które mogą mieć wpływ na bieg terminu przedawnienia. Organ zobowiązany jest przy tym do uwzględnienia przestawionej wykładni prawa, mając w szczególności na uwadze, że przepis art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2003 r., jako pozbawiony domniemania konstytucyjności nie może stanowić podstawy prawnej do ustalenia, że nie uległy przedawnieniu należności zabezpieczone hipoteką w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.