I SA/Ke 483/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w systemie wsparcia bezpośredniego na 2015 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części odmawiającej przyznania płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych – 2015 i nałożenia sankcji w wysokości 913, 46 złotych; 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz radcy prawnego P. K. kwotę 442,80 (czterysta czterdzieści dwa 80/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w tym kwotę 82,80 (osiemdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem podatku od towarów i usług. 1.1 Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: dyrektor) decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej: kierownika) z [...] r. nr [..] przyznającą E. C. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 r. 1.2 Dyrektor ustalił, że E. C. złożył wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności na zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej (dodatkowej) do działek rolnych o łącznej powierzchni 4,15 ha, położonych na działkach ewidencyjnych w obrębie P., w gminie O.(powiat s., województwo ś.). Ponadto zawnioskował o przyznanie płatności do upraw roślin wysokobiałkowych do powierzchni 2,20 ha. W dniach 7 - 10 sierpnia 2015 r. przeprowadzono wywiad terenowy, a 10 listopada 2015 r. kontrolę metodą FOTO w zakresie kwalifikowalności powierzchni zadeklarowanej przez wnioskodawcę. Wykazała ona, że na działce rolnej A1 o powierzchni zadeklarowanej we wniosku 2,20 ha, brak jest uprawy roślin wysokobiałkowych, stwierdzono tam natomiast chwasty. Na dowód dokonanych ustaleń sporządzono raport z czynności kontrolnych i wykonano zdjęcia dokumentujące stan faktyczny działek zgłoszonych do płatności. Producent nie został powiadomiony o kontroli. Raport został przekazany stronie 21 stycznia 2016 r. Pismem z 1 lutego 2016 r. strona wniosła zastrzeżenia do wyników kontroli, opisując, że działka A1 była obsiana na całej powierzchni łubinem, jednak w wyniku suszy doszło do utraty plonu. Straty zostały oszacowane przez komisję na 80%. Do pisma E.C. dołączył oświadczenie świadka i protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej z 16 września 2015 r. Pismem z 2 lutego 2016 r. Kierownik Biura Kontroli na miejscu Ś.Oddziału Regionalnego wskazał na poprawność sporządzonego z kontroli raportu i brak kompetencji BKM do rozpatrzenia dokumentacji złożonej przez stronę. W dniu 5 lutego 2016 r. E.C. zgłosił do kierownika działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności - suszy. 1.3 Organ przyznał jednolitą płatność obszarową, płatność z tytułu zazieleniania za praktyki rolnicze korzystne dla klimatu i środowiska oraz płatność dodatkową do powierzchni zadeklarowanej przez wnioskodawcę, czyli do 4,15 ha. Odmówił natomiast przyznania płatności związanej do powierzchni upraw wysokobiałkowych oraz nałożył sankcję w wysokości 913,46 zł. Podstawą tego było ustalenie kontroli, polegające na stwierdzeniu różnicy 2,20 ha pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, co stanowi 100 % powierzchni stwierdzonej. Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1551), dalej: ustawy z 5 lutego 2015 r., kierownik jest właściwy w sprawach uznawania przypadków działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, ze zm.). Uznanie danego przypadku za działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, albo odmowa takiego uznania następuje w decyzji w sprawie o przyznanie odpowiednio płatności bezpośrednich. Powołał art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, zgodnie z którym przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. 1.4 Zgłoszenia dokonane przez E.C. 1 i 5 lutego 2016 r. nie spełniają warunku piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent był w stanie dokonać tej czynności. Straty spowodowane suszą w gospodarstwie E.C. zostały oszacowane w protokole z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej z 16 września 2015 r., a więc pisma z lutego 2016 r. znacznie przekraczają piętnastodniowy termin na zgłoszenie wystąpienia siły wyższej. W związku z tym organ odmówił uznania działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnej okoliczności. Konsekwencją tego była odmowa przyznania płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych i nałożenie sankcji w wysokości 913,46 zł. Podstawę prawną tego stanowił przepis art. 4 i art. 19 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48). 2.1 E.C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na decyzję dyrektora, wnosząc o uznanie działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie art. 31 ustawy z 5 lutego 2015 r., art. 4 rozporządzenia nr 640/2014 oraz art. 6, 7, 8, 9, 35, 36, 61, 77 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie. 2.2 W uzasadnieniu skargi E.C. nie zgodził się z twierdzeniem organu, że zgłosił działanie siły wyższej po terminie. Uczynił to 21 września 2015 r., po tym jak 16 września 2015 r. w gospodarstwie sporządzono protokół indywidualny szacowania zakresu i wysokości szkód. Zgłoszenie to zostało przyjęte, na okoliczność czego wydano potwierdzenie nr L.dz. 11693. Nie jest więc prawdą, że wniosek taki złożył 5 lutego 2016 r. Skarżący ani 21 września 2016 r. ani podczas innych wizyt w organie nie otrzymał informacji o konieczności złożenia dodatkowego oświadczenia. Nawet, jeśli wniosek o uznanie siły wyższej z 21 września 2015 r. nie miał odpowiedniej formy, to obowiązkiem organu było wezwać stronę do jego sprecyzowania czy uzupełnienia, czego nie uczyniono. Wyjaśnił, ze susza, która zniszczyła zasiew łubinu w 80% zmusiła skarżącego do zaorania pola. Do skargi E.C. załączył potwierdzenie przyjęcia dokumentu w dniu 21 września 2015 r. L.dz. 11693, oświadczenie J. F. i protokół indywidulany z 16 września 2015 r. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł ponadto, że potwierdzenie przyjęcia dokumentu z 21 września 2015 r. w swojej treści precyzuje, że był to wniosek o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r. wraz załącznikami. Dokumenty złożono w całkiem innej sprawie, w której prowadzono odrębne postępowanie na podstawie odrębnych przepisów prawa. Złożenie protokołu z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej z 16 września 2015 r. jako załącznika do wniosku o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r. nie spełnia warunku zawartego w art. 91 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, tj. nie jest równoznaczne z poinformowaniem na piśmie właściwego organu w sprawie prowadzonej odrębnym postępowaniem dotyczącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Jeżeli E.C. chciał skutecznie poinformować organ o wystąpieniu przypadku siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, zgodnie z art. 91 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 powinien złożyć stosowną informację na piśmie, które powinno być dołączone do akt sprawy. Strona nie dopełniła tego obowiązku. Organ wskazał, że E.C. własnoręcznym podpisem na formularzu wniosku oświadczył, że zna zasady przyznawania płatności na rok 2015. Ponadto organ wyjaśnił, że postępowanie o przyznanie płatności jest postepowaniem, w którym ustawodawca na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy z 5 lutego 2015 r. odszedł od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. To na stronie spoczywa ciężar wykazania, że spełnia warunki do przyznania płatności. Ograniczeniom podlega również zasada czynnego udziału stron w postępowaniu i zasada udzielania informacji – art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: 4.1Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem ( art.1 ustawy z dnia 22 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. z 2016 r. poz. 1066). Oznacza to, że wyeliminować z obrotu prawnego można jedynie rozstrzygnięcie naruszające prawo w sposób o jakim mowa w art.145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012 r. poz. 270). Nadto istotnym jest, że sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art.134 § 1 p.p.s.a.). Dokonana w powyższy sposób kontrola wykazała, że skarga jest zasadna. 4.2 Istotą sporu w sprawie jest, czy we właściwym czasie skarżący zawiadomił organ o wystąpieniu siły wyższej ( suszy) w jego gospodarstwie rolnym. W ocenie organu skarżący nie dotrzymał terminu o jakim mowa w art. 4 ust 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 640/2014 albowiem stosowne zawiadomienie złożył dopiero w dniu 1 i 5 lutego 2016 r. w sytuacji gdy szkoda wywołana suszą oszacowana została już w dniu 16 IX 2015 r. Nadto organ wskazał, że zawiadomienie złożone przez E.C. w dniu 21 IX 2015 r. dotyczyło innej sprawy i nie mogło być brane pod uwagę w postępowaniu o przyznanie płatności bezpośrednich na 2015 rok. Zdaniem skarżącego zawiadomienie o wystąpieniu suszy złożył do organu w dniu 21 IX 2015 r. w związku z czym stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji było błędne. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach stanowisko organu narusza prawo. Okoliczności faktyczne sprawy sporne nie są, a sporem objęta jest jedynie okoliczność, czy złożone przez skarżącego w dniu 21 IX 2015 r. zawiadomienie o wystąpieniu w jego gospodarstwie suszy w wyniku której utracił na działce o pow. 2.20 ha uprawę łubinu, złożone zostało w terminie 15 dniu od daty w której dowiedział się o wystąpieniu tej okoliczności. 4.3 W ocenie Sądu E.C. dochował terminu o jakim mowa w art. 4 ust. 2 rozporządzenia Nr 640/14. Na wstępie wskazać należy, że organem właściwym w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest na podstawie art. 5 ustawy z dnia 5 II 2015 r. (opisanej dokładnie w pkt 1.3 uzasadnienia) kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Ten sam organ z mocy art. 31 tej ustawy właściwy jest do uznawania przypadków działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności o jakich mowa w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/13. Jednocześnie z mocy § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 I 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.2015.187) kierownik biura powiatowego Agencji jest organem właściwym do przyznawania pomocy dla producentów rolnych mających przyznany nr identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie w wysokości co najmniej 70% (...) spowodowane wystąpieniem niekorzystnych zjawisk atmosferycznych o jakich mowa w § 2 ust.1 pkt 3. Z powyższych przepisów wynika zatem, że tak w sprawie przyznawania pomocy związanej z wystąpieniem szkody spowodowanej zjawiskami atmosferycznymi jak i w sprawie przyznawania płatności bezpośrednich i uznawania przypadków wystąpienia siły wyższej właściwy jest ten sam organ dla rolnika mającego przyznany stosowny numer identyfikacyjny. 4.4 Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy po pierwsze zwrócić uwagę na treść przywoływanego już art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/14, który stanowi, że przypadki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi. Z przepisem tym koreluje pouczenie zawarte we wniosku o przyznanie płatności na 2015 rok, z którego wynika, że beneficjent pomocy ma obowiązek zawiadomić niezwłocznie na piśmie Agencje Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności i o każdej zmianie gdy dotyczy m.innymi wykorzystywania gruntów rolnych czy wielkości powierzchni upraw. W ocenie Sądu E.C. wywiązał się z powyższych obowiązków, albowiem niezwłocznie po ustaleniu szkody spowodowanej suszą, złożył stosowny protokół w biurze powiatowym Agencji w Staszowie o czym świadczy prezentata z dnia 21 IX 2015 r. Twierdzenia organu, że protokół złożony został do innej sprawy ( o przyznanie pomocy finansowej w zw. z suszą w 2015 r.) nie może odnieść skutku, albowiem przepisy prawa na jakie powołuje się organ, nie precyzują sprawy do jakiej oświadczenie winno być złożone a jedynie wskazują, że oświadczenie złożone ma być w Agencji. Stanowisko organu jest tym bardziej niezrozumiałe, że skarżący nadany ma w przywołanym wyżej trybie numer identyfikacyjny, którym posługiwał się w obu prowadzonych wobec niego postępowaniach, w których orzekał ten sam organ. 4.5 Teza organu, że w każdym postępowaniu prowadzonym przez ten sam organ, wobec tego samego rolnika i na podstawie częściowo tych samych dokumentów rolnik – beneficjent pomocy, ma składać dokumenty w duplikatach oddzielnie do każdej ze sprawy nie ma odzwierciedlenia tak w przywołanym wyżej przepisie jak i pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust.1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepis ten powtarza konstytucyjną (art. 7 Konstytucji RP) zasadę praworządności, z której wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta jako podwalina demokratycznego państwa prawnego znalazła odzwierciedlenie również w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej kpa) znajdującego zastosowanie w sprawie na podstawie art. 3 ust 1 cyt. wyżej ustawy z 5 lutego 2015 r. Z art. 6 kpa wynika bowiem, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W zgodzie zatem z tą normą oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy po prawidłowym ustaleniu, że art. 4 ust.2 rozporządzenia nr 649/14 obowiązuje, koniecznym było ustalenie rozumienia tej normy prawnej. Już sama wykładnia literalna wystarcza do stwierdzenia, że do wypełnienia dyspozycji art. 4 ust. 2 rozporządzenia 640/14 wystarczy zgłoszenie na piśmie właściwemu organowi sytuacji wystąpienia wskutek siły wyższej szkody w gospodarstwie rolnika. Skoro zatem z normy prawnej wynika jedynie obowiązek zawiadomienia organu na piśmie , to brak podstaw do przyjęcia, że skarżący obowiązku tego nie wykonał. Przyjęcie jak chce organ, że skarżący miał obowiązek dokonania odrębnego zgłoszenia w każdej sprawie toczącej się wobec niego przed tym samym organem jest stanowiskiem zbyt rygorystycznym i nie mającym umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Działanie organu doprowadziło do wydania w tych samych okolicznościach faktycznych ( susza niszcząca uprawę roślin wysokobiałkowych) dwóch sprzecznych decyzji. W pierwszej z nich o nr PB246-8420-367/AM/2015/DM/D1 z dnia 7 XII 2015 r. rolnikowi z uwagi na straty zgłoszone w wyniku suszy przyznano pomoc finansową o wartości 505,68 zł. Podczas gdy zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania płatności, nakładającą sankcję pieniężną w wysokości 913,46 zł i odmawiającą uznania działania siły wyższej. Takie stanowisko organu jest w wyraźniej sprzeczności z inną podstawową zasadą obowiązującą w postępowaniu administracyjnym a mianowicie wynikającą z art. 8 kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Tylko bowiem postępowanie w zgodzie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego jest działaniem zgodnym z tą zasadą. 4.6 Nadto w ocenie Sądu zaskarżona decyzja naruszała art. 107 § 1 i 3 kpa w związku z art. 11 kpa. Z pierwszego z przywołanych przepisów wynika, że uzasadnienie decyzji winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W zaskarżonej decyzji przywołano błędnie na potwierdzenie swego stanowiska art. 91 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 przypisując mu treść art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 649/14. Mylne przywołanie aktu prawnego powoduje po stronie adresata decyzji niemożność jej skontrolowania, co narusza kolejną ważną zasadę postępowania, a mianowicie zasadę przekonywania wynikającą z art. 11 kpa. 4.7 Skoro zatem decyzja w zakresie odmowy przyznania płatności na 2015 r. do powierzchni upraw wysokobiałkowych naruszała prawo procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na jej treść, to w tym zakresie należało wyeliminować z obrotu prawnego tak zaskarżoną decyzję jak i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę złożoną do niego przez skarżącego w dniu 21 IX 2015 r. informację o wystąpieniu i rozmiarze szkody i wyda stosownie do przepisów prawa materialnego rozstrzygnięcie w tym zakresie. 4.8 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach wydani w oparciu o § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 X 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U.2015.1805).