I SA/Ke 484/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi G. K. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...][...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Kielce nr LXII/1091/2014 z dnia 5 czerwca 2014 r. oddala skargę. 1. Akt organu nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i postępowanie przed tym organem 1.1. Uchwałą z [...] r. nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. (RIO) stwierdziło nieważność uchwały Rady Miasta K. z [...] r. nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez inne niż miasto K. osoby prawne i fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania w części: - § 1 pkt 1 lit. a uchwały w zakresie § 1 ust. 1 pkt 4 – słowa "ponoszonych" użytego po sformułowaniu "w wysokości 50% przewidzianych w budżecie Miasta wydatków bieżących z powodu naruszenia art. 80 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm.), dalej "u.s.o."; - § 1 pkt 4 uchwały w zakresie § 4 ust. 1 - 6 oraz § 1 pkt 5 uchwały w zakresie § 5 ust. 2 i 3 z powodu naruszenia art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o.; 1.2. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że uchwała Rady Miasta K. z [...] r. nr [...] ("uchwała") została objęta postępowaniem nadzorczym, na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. W wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że w zmienionym § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały [...][...] r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez inne niż miasto K. osoby prawne i fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich zawarto określenie "ponoszonych". Określenie to nie jest natomiast stosowane w odniesieniu do dotacji określonych w art. 80 ust. 2b u.s.o. Przyjęto, że sformułowanie użyte w art. 80 i 90 u.s.o. wydatki bieżące "przewidziane" oznacza wydatki planowane z uwzględnieniem zmian w trakcie roku budżetowego natomiast wydatki bieżące "ponoszone" to wydatki wykonane. W związku z powyższym użyte słowo "ponoszonych" zmienia podstawy wyliczenia dotacji i nie odnosi się do dotacji określanych w brzmieniu wynikającym z § 1 pkt 1 lit. a uchwały w zakresie § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały nr [...]. 1.3. W § 1 pkt 4 uchwały w zakresie § 4 ust. 1 postanowiono, że "Do czasu określenia stawek dotacji na dany rok budżetowy, dotacja przekazywana jest według stawek obowiązujących w roku poprzedzającym rok budżetowy, z zastrzeżeniem ust. 3-6". Zgodnie z przepisami art. 80 i art. 90 u.s.o. podstawą obliczenia dotacji są wydatki bieżące ustalone w budżecie danej jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem organu nadzoru wskazane przepisy ustawy o systemie oświaty nie dopuszczają możliwości udzielania dotacji w wysokości ustalonej w poprzednim roku budżetowym, gdyż wyraźnie odnoszą się do określonych wydatków ustalonych w budżecie na dany rok bądź do wysokości subwencji otrzymywanej przez jednostkę samorządu, która planowana jest na każdy rok budżetowy. W związku z powyższym uregulowania § 1 pkt 4 uchwały w zakresie zmiany § 4 ust. 2 uchwały [...] dotyczące dokonywania korekt dotacji nie znajdują uzasadnienia. 1.4. Zastrzeżenie w § 1 pkt 4 uchwały w zakresie zmiany § 4 ust. 3 uchwały [...] dotyczy dotacji, których wysokość jest uzależniona od ustalonych w budżecie Miasta wydatków bieżących przypadających na jednego ucznia w szkołach prowadzonych przez Miasto. W takim przypadku dokonuje się wstępnego obliczenia stawki dotacji na podstawie kwot zaplanowanych w uchwale budżetowej Miasta przyjętej na dany rok budżetowy i liczby uczniów wykazanych w Systemie Informacji Oświatowej, według stanu na dzień 30 września poprzedniego roku kalendarzowego. 1.5. W § 1 pkt 4 uchwały w zakresie zmiany § 4 ust. 4 uchwały nr [...] postanowiono, że "Ostateczne przeliczenie stawek dotacji, o których mowa w ust. 3 następuje w terminie do 15 grudnia każdego roku na podstawie kwoty zaplanowanej w budżecie według stanu na dzień 30 listopada oraz średniej liczby uczniów, liczonej za okres od 1 stycznia do 30 listopada. Po przeliczeniu stawek dotacji, zgodnie z ust. 4 dokonuje się korekty dotacji (zmiana w zakresie § 4 ust. 5 uchwały nr [...]). W odniesieniu do uregulowań § 4 ust. 6 RIO wskazała na określone art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. kompetencje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie dotacji. Ponadto w odniesieniu do § 1 pkt 4 uchwały w zakresie § 4 ust. 4 wskazał, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany na rok budżetowy (art. 211 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych t.j. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), a rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy (art. 211 ust. 3 ustawy o finansach publicznych). Zatem określenie terminu ostatecznego przeliczenia stawek dotacji na podstawie kwoty zaplanowanej w budżecie według stanu na dzień 30 listopada nie obejmuje całego roku budżetowego na który uchwalony jest budżet. Zmiany kwot wydatków z tytułu dotacji w budżecie Miasta mogą nastąpić także w grudniu danego roku budżetowego i wówczas nie zostaną uwzględnione do ostatecznego przeliczenia stawek dotacji. 1.6. Z kolei zmiana § 5 ust. 2 uchwały nr [...] przez § 1 pkt 5 badanej uchwały dotyczy nałożenia na osoby prowadzące podmioty, o których mowa w § 1 uchwały [...] określonego sposobu prowadzenia dokumentacji finansowej. Zdaniem RIO uregulowania te wykraczają poza kompetencje organu stanowiącego określone w art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. dotyczące trybu udzielania i rozliczania dotacji. 1.7. Odnosząc się do § 1 pkt 5 uchwały w zakresie § 5 ust. 3 RIO stwierdziło, że dotacje zgodnie, z art. 126 ustawy o finansach publicznych są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu j.s.t. Dotacje, o których mowa w art. 80 i 90 u.s.o. są dotacjami w rozumieniu art. 126 ustawy o finansach publicznych i mają charakter roczny. Skoro zatem w § 1 pkt 5 uchwały w zakresie ust. 1 § 5 określono termin rozliczenia dotacji to taki termin obowiązuje wszystkie jednostki. 2. Skarga do Sądu 2.1. Na powyższą uchwałę RIO w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 1 pkt 4 uchwały w zakresie § 4 ust. 1 – 6 i § 1 pkt 5 uchwały w zakresie § 5 ust. 2 i 3 z powodu naruszenia art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o., Gmina K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez błędne uznanie , że przepisy § 4 ust. 1 – ust. 6 i § 5 ust. 2 i 3 przedmiotowej uchwały Rady Miasta K. przekraczają przewidziany dla organu stanowiącego j.s.t. zakres delegacji ustawowej; 2. art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz.594) poprzez przyjęcie, że przepisy przedmiotowej uchwały, co do których została stwierdzona nieważność, są sprzeczne z prawem. Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o uchylenie uchwały Kolegium RIO w zaskarżonej części. 2.2. W ocenie skarżącej uregulowania określone w § 4 ust. 1-6 - nie naruszają art. 80 i 90 u.s.o. i mieszczą się w kompetencjach organu stanowiącego j.s.t. określonych w art. 80 ust.4 i art. 90 ust. 4 tej ustawy. Jak słusznie wskazało Kolegium, to do organu wykonawczego należy obliczenie prawidłowych kwot dotacji, lecz w oparciu o ustalone przez organ stanowiący j.s.t. podstawy do ich obliczenia. Zatem bez określonych w uchwale podstaw obliczenia dotacji, organ wykonawczy j.s.t. nie ma możliwości ustalenia wysokości dotacji. Postanowienia zawarte w § 4 ust. 1-6 uchwały RM w K. mieściły się zatem w zakresie kompetencji wynikających z ww. przepisów. W myśl art. 80 ust. 6 oraz art. 90 ust. 3c u.s.o. dotacje przekazywane są w 12 częściach do ostatniego dnia każdego miesiąca, jedynie w miesiącu grudniu , w terminie do 15 dnia miesiąca. Jaką zatem ratę dotacji może przekazać organ wykonawczy w miesiącach, w których nie ma możliwości obliczenia należnej kwoty, jeśli w uchwale organu stanowiącego nie zostanie przewidziana taka okoliczność? Stosownie do art. 90 ust. 2a u.s.o., dotacje dla szkół niepublicznych przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia w danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowe subwencji ogólnej otrzymywanej przez j.s.t. Prawidłowe obliczenie tej kwoty możliwe jest dopiero po otrzymaniu przez daną j.s.t. tzw. "metryczki subwencji", zawierającej dokładne dane do skalkulowania wielkości jej części oświatowej subwencji ogólnej, zawierającej m.in. unikalny dla każdej j,s.t. współczynnik korygujący (przez który mnoży się standard A). Bez tych danych określenie minimalnej wysokości kwoty dotacji przypadającej na jednego ucznia nie jest możliwe. Ministerstwo Edukacji Narodowej przesyła "metryczki" corocznie w okresie marzec-maj. Zatem do tego czasu konieczne jest przyjęcie rozwiązania tymczasowego, polegającego na wskazaniu trybu przekazywania dotacji w okresie poprzedzającym otrzymanie przez j.s.t. danych do właściwego naliczenia stawki dotacji. Zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o., dotacja dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, oblicza się na podstawie wydatków bieżących ponoszonych w szkołach; tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia; w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej tego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły tego samego typu i rodzaju. W przypadku miasta K., które nie prowadzi żadnej szkoły dla dorosłych, wyliczenie dotacji dla szkół wskazanych w art. 90 ust. 3 ustawy jest uzależnione od otrzymania informacji o wydatkach ponoszonych przez inną gminę lub powiat. Biorąc pod uwagę fakt, że coraz mniej j.s.t. prowadzi szkoły dla dorosłych, poszukiwanie jednostki prowadzącej szkołę danego typu i rodzaju oraz pozyskanie od niej informacji trwa czasem kilka miesięcy. W praktyce nie jest możliwe, by już w styczniu danego roku budżetowego została prawidłowo określona kwota dotacji przypadająca na jednego ucznia szkoły dla dorosłych. Również i w tym przypadku organ wykonawczy musi mieć określone podstawy naliczenia miesięcznej części dotacji do czasu otrzymania danych niezbędnych do ustalenia prawidłowej wysokości dotacji na dany rok. Zatem w § 4 ust. 1 i 2 uchwały RM w K. określono podstawy obliczenia dotacji w przypadkach opisanych wyżej. Skarżąca zwróciła uwagę, że zakwestionowane przez RIO § 4 ust. 1 i 2 - co do zasady odpowiadają treści ust. 3 i 4 § 4 w poprzednim brzmieniu określonym w zmienianej uchwale "matce" nr [...]. Uchwała ta była zaś przedmiotem badania przez RIO, które w uchwale nr [...][...] r. uznało, że uchwała [...] została podjęta bez naruszenia prawa. 2.3. Z kolei w § 4 ust. 3 i 4 uchwały przyjęto sposób obliczenia ostatecznych stawek dotacji w przypadku tych dotacji, których wysokość jest uzależniona od ustalonych w budżecie miasta wydatków bieżących przypadających na jednego ucznia w szkołach prowadzonych przez Miasto. Przyjęte przez Radę Miasta K. rozwiązanie daje możliwość obliczenia stawki dotacji w odniesieniu do kwoty zaplanowanej w budżecie według stanu na oraz średnie liczby uczniów liczonej od 1 stycznia do 30 listopada, która ma stanowić podstawę obliczenia ostatniej części dotacji przekazywanej w terminie do 15 grudnia (art. 80 ust. 6 oraz 90 ust. 3. ustawy). W ocenie skarżącej 30 listopada jest to ostatni termin, w którym możliwe jest zebranie niezbędnych danych (średnia uczniów), wyliczenie kwot dotacji i terminowe ich przekazanie dotowanym podmiotom. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, zgodnie z którym podstawą obliczenia dotacji winny być wydatki bieżące po wszystkich zmianach. Ostatnie zmiany w budżecie j.s.t. zazwyczaj dokonywane są w ostatnich dniach grudnia, a więc już po statecznym terminie przekazania ostatniej, dwunastej części dotacji. Stanowisko RIO jest sprzeczne zarówno z przepisami ustawy o systemie oświaty, jak również ustawy o finansach publicznych. Przeliczanie dotacji w odniesieniu do zmian w budżecie dokonanych w grudniu mogłoby skutkować koniecznością przekazania dodatkowej, trzynastej części, nie przewidzianej w ustawie o systemie oświaty. Jej przekazanie już w owym roku budżetowym (np. w przypadku zmian w budżecie dokonanych 30 grudnia) byłoby sprzeczne z art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, dających możliwość jej wykorzystania do 31 grudnia. W przypadku, gdyby grudniowa zmiana budżetu skutkowała zmniejszeniem stawki dotacji, podmiot dotowany zmuszony byłby, w myśl art. 252 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, do zwrotu części dotacji, zapewne wydatkowanej do końca roku budżetowego zgodnie z przeznaczeniem, co stanowiłoby przejaw działania prawa wstecz. 2.4. Stwierdzając ponadto nieważność tylko ust. 1-6 § 4 przedmiotowej uchwały, Kolegium RIO w K. doprowadziło do sytuacji, w której skarżąca Gmina nie ma możliwości samodzielnego stosowania pozostałych ustępów 7-10 tego paragrafu. A zatem taka konstrukcja rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium RIO nie znajduje uzasadnienia jako sprzeczna z prawem. Skarżąca podniosła, że zmiana dotychczasowego § 4 przedmiotowej uchwały, nastąpiła w celu dostosowania jej do treści uchwały Kolegium RIO w K. nr [...][...]. 2.5. Zdaniem skarżącej zakwestionowane przez organ nadzoru zapisy § 1 pkt 5 w zakresie § 5 ust. 2 i 3 nie naruszają art. 80 ust. 4 i 90 ust. 4 u.s.o. Jednostki samorządu terytorialnego udzielając dotacji na podstawie ustawy o systemie oświaty uzyskały kompetencje do kontroli prawidłowości wykorzystania tych dotacji. Z kolei wydatkowanie już udzielonej dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie celów, którym ma ona służyć. Wskazuje na to treść art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d u.s.o. Jednocześnie w oparciu o art. 90 ust. 3e u.s.o. organy jednostek samorządu terytorialnego mają zagwarantowaną możliwość kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji. Rozszerzeniem tych kompetencji są art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4. Prowadzenie przez szkoły lub placówki dokumentacji finansowej w sposób .jednoznacznie określający wykorzystanie otrzymanej dotacji oraz opisywanie dowodów księgowych w oparciu o § 5 ust. 2 uchwały RM w K. zdaniem skarżącej Gminy należy traktować jako warunek niezbędny do realizacji celu kontroli prawidłowości wykorzystania jodków publicznych. Z uwagi na fakt, że organami prowadzącymi szkoły i placówki są zarówno osoby prawne jak i fizyczne inne niż j.s.t. istnieje możliwość wykorzystywania dowodów księgowych wielokrotnie w obiegu gospodarczym. Zapis ten umożliwia faktyczne skontrolowanie wydatkowania przez podmioty korzystające z dotacji sposobu ich wydatkowania. Według skarżącej mieści się to w pełni w regulacji umożliwiającej organowi stanowiącemu określenie terminu i sposobu rozliczenia dotacji (art. 80 ust. 4 i art. 90 ust.4 u.s.o.). Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca powołała orzeczenia sądów administracyjnych. 2.6. W odniesieniu do § 5 ust. 3 uchwały skarżąca stwierdziła, że dotacje mają charakter roczny. Jednak zgodnie z art. 251 ust.3 ustawy o finansach publicznych w przypadku gdy termin wykorzystania dotacji (...) jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. Wobec powyższego zapis uchwały nie narusza delegacji wynikającej z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o., bowiem ustawodawca wprost upoważnił organy stanowiące j.s.t. do określenia terminu rozliczenia dotacji. Podmioty kończące swoją działalność w trakcie roku budżetowego, są zobligowane do rozliczenia dotacji za okres od początku roku do dnia zakończenia działalności. 2.7. W odpowiedzi na skargę RIO podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i wniosło o oddalenie skargi. 3.Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: 3.1. W myśl art. 3 § 1 i 2 pkt 5-7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "ustawa p.p.s.a." oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie m. in. w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W ramach tejże kontroli wojewódzki sąd administracyjny orzeka również w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W zakresie tak określonej kognicji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała nadzorcza Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. nie narusza prawa. 3.2. Wskazać należy, że zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami. W celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych, w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz.594 ze zm.) w art. 90 ust. 2 określony został obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał rady gminy objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.), działalnością nadzorczą zostały objęte także uchwały w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym określono, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 cytowanej ustawy. 3.3. Podjęta przez Radę Gminy w K. w dniu [...][...] uchwała zmieniającą uchwałę z [...][...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez inne niż miasto K. osoby prawne i fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania wydana została m.in. na podstawie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. Stosownie do powołanych przepisów organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji (art. 80 ust. 4 w odniesieniu do przedszkoli, szkół i placówek publicznych, a art. 90 ust. 4 w odniesieniu do placówek niepublicznych). Z powołanych przepisów wynika, że przedmiotem regulacji Rady Miasta K. w omawianym zakresie może być wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji. Upoważnienie do ustalenia trybu i wykorzystania dotacji nie może być natomiast utożsamiane z upoważnieniem do ustalenia podstaw obliczania dotacji. Ustalenie podstaw obliczania dotacji, o którym mowa w przepisie art. 80 ust. 4 u.s.o., powinno być w uchwale uwzględnione a nie ustalone (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1026/11; lex nr 1415107). Podstawy obliczania dotacji zostały ustalone w samej ustawie o systemie oświaty. Z poszczególnych ustępów art. 80 i art. 90 tej ustawy wynika, że podstawę obliczenia dotacji stanowią wydatki bieżące ustalone w budżecie danej jednostki samorządu terytorialnego bądź kwota przewidziana na jednego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej. Zmieniony uchwałą z [...][...] (§ 1 pkt 4) § 4 ust. 1 uchwały Rady Miasta K. z [...][...] wskazuje natomiast, że do czasu określenia stawek dotacji na dany rok budżetowy, dotacja przekazywana jest według stawek obowiązujących w roku poprzedzającym rok budżetowy. Jak już wyżej wskazano przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują takiej podstawy obliczenia dotacji, a organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości samodzielnego ustalania takich podstaw. W konsekwencji organ nadzoru prawidłowo również stwierdził brak uzasadnienia dla § 4 ust. 2, dotyczącego dokonywania korekt dotacji, przyznanych w oparciu o pozaustawową podstawę. 3.4. Z tych samych powodów organ nadzoru prawidłowo także zakwestionował zapis § 1 pkt 4 uchwały zmieniającej, dotyczący zmiany § 4 ust. 3-6 uchwały Rady Miasta K. z [...][...] Zmieniony przepis § 4 ust. 3 również określa odmienną od ustawowej podstawę obliczania dotacji, wskazując że w sytuacji w nim opisanej wstępnego obliczenia stawki dotacji dokonuje się na podstawie kwot zaplanowanych w uchwale budżetowej Miasta przyjętej na dany rok budżetowy i liczby uczniów wykazanych w Systemie Informacji Oświatowej, według stanu na dzień 30 września poprzedniego roku kalendarzowego 3.5. Odnosząc się z kolei do zmienionych zapisów § 4 ust. 4, 5 i 6 uchwały Rady Miasta K. z [...][...]. Sąd stwierdził, że organ nadzoru prawidłowo zakwestionował prawo organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia daty planu wydatków stanowiących podstawę przeliczenia stawek dotacji. Przepisy art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. nie upoważniają bowiem Rady Miast do dookreślania pojęcia wydatków bieżących poprzez wskazywanie daty planu wydatków budżetu stanowiących podstawę ostatecznego przeliczenia stawek dotacji. W świetle art. 211 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany na rok budżetowy, a rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy (art. 211 ust. 3 tej ustawy). Zatem określenie terminu ostatecznego przeliczenia stawek dotacji na podstawie kwoty zaplanowanej w budżecie według stanu na dzień 30 listopada nie obejmuje całego roku budżetowego, na który uchwalony jest budżet. Zmiany kwot wydatków z tytułu dotacji w budżecie Miasta mogą nastąpić także w grudniu danego roku budżetowego i wówczas nie zostaną uwzględnione do ostatecznego przeliczenia stawek dotacji. Podstawą obliczenia dotacji powinny być wyłącznie wydatki bieżące przewidziane w budżecie gminy w przeliczeniu na jednego ucznia w przedszkolach lub szkołach publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, tj. wydatki po wszystkich zmianach. Odnosząc się do zarzutów skargi w powyższym zakresie należy wskazać, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi, zakwestionowanie przez organ nadzoru zapisy zmienionego § 4 ust. 1-6 uchwały z [...][...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez inne niż miasto K. osoby prawne i fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, nie powoduje braku możliwości stosowania zapisów § 4 ust. 7-10 tej uchwały. Regulacje te można bowiem stosować w oparciu o ustawę o systemie oświaty oraz ewentualnie uregulowania wewnętrzne, które mogą określać technikę naliczania dotacji. 3.6. Zdaniem Sądu, kwestionując § 1 pkt 5 uchwały zmieniającej § 5 ust. 2 uchwały Rady Miasta z [...][...], organ nadzoru prawidłowo zarzucił Radzie Miasta wykroczenie poza kompetencje organu stanowiącego określone w art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. Przepis § 5 ust. 2 uchwały Rady Miasta z [...][...] nakłada bowiem na osoby prowadzące podmioty, o których mowa w § 1 obowiązki w zakresie prowadzenia dokumentacji finansowej. Obowiązki te wykraczają poza te uregulowane przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości ( t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.). Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 pkt 7 tej ustawy przepisy ustawy o rachunkowości, stosuje się, do mających siedzibę lub miejsce sprawowania zarządu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jednostek niewymienionych w pkt 1-6, jeżeli otrzymują one na realizację zadań zleconych dotacje lub subwencje z budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub funduszów celowych - od początku roku obrotowego, w którym dotacje lub subwencje zostały im przyznane. Co powinien zawierać dowód księgowy reguluje właśnie ta ustawa. W przepisach ustawy o systemie oświaty brak jest natomiast podstawy dla organu stanowiącego do regulowania zasad rachunkowości wynikających z ustawy. Uzasadnienia wskazanych zapisów, wbrew twierdzeniom skargi, nie stanowi treść art. 80 ust 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o., z których wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb rozliczania dotacji. Nie jest to bowiem równoznaczne z merytorycznym rozliczaniem i kontrolą wykorzystania dotacji. Rozliczenie dotacji pozostaje bowiem w związku z liczbą uczniów i jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczanie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje. Dotacja przyznawane podmiotom w zaskarżonej uchwale ma charakter dotacji podmiotowej i nie powinna podlegać obowiązkowi rozliczania, co do kierunków jej wykorzystania. Zatem należy uznać za niedopuszczalne nakładanie w uchwale dodatkowych obowiązków, od których spełnienia przez beneficjenta dotacji zależy jej rozliczenie. 3.7. Kwestionując z kolei § 1 pkt 5 uchwały zmieniającej nadający nowe brzmienie § 5 ust. 3 uchwały Rady Miasta z [...][...], określający odmienny od ogólnego termin rozliczenia dotacji dla podmiotów kończących swoją działalność w trakcie trwania roku kalendarzowego, organ nadzoru prawidłowo wskazał na roczny charakter dotacji. W konsekwencji uzasadnione jest stanowisko, że termin określony w § 5 ust. 1 uchwały Rady Miasta z [...][...] obowiązuje wszystkie jednostki, również kończące swoją działalność w trakcie roku kalendarzowego. 3.8. Podsumowując należy wskazać, że organ nadzoru prawidłowo stwierdził, że Rada Miasta K. dokonując opisanych wyżej zmian w uchwale z [...][...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez inne niż miasto K. osoby prawne i fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uchwałą z [...] r. nr [...] przekroczyła delegację ustawową wyznaczoną granicami art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. W związku z powyższym istniały podstawy faktyczne i prawne do podjęcia zaskarżonej uchwały w warunkach art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. 3.9. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji orzeczenia.