I SA/Ke 486/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Ł. na informację Zarządu Województwa Ś. z [...] r. znak: [...] o pozostawieniu bez rozpatrzenia protestu Gminy Ł. z dnia 14 lipca 2016 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku Gminy o dofinansowanie projektu pod nazwą "Utworzenie ścieżki edukacyjnej na terenie Gminy Ł. poprzez zagospodarowanie terenów wokół Jaskini Z." stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Pismem z 9 sierpnia 2016 r. Instytucja Zarządzająca Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Ś. na lata 2014-2020 dalej "Instytucja Zarządzająca", powołując się na treść art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U z 2014 r. poz. 1146 ze zm.) dalej "u.z.r.p.s.", "ustawa wdrożeniowa", powiadomiła Gminę Ł. o pozostawieniu jej protestu bez rozpatrzenia. Protest Gminy dotyczył informacji zawartej w piśmie z dnia 4 lipca 2016 r., że jej wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Utworzenie ścieżki edukacyjnej na terenie Gminy Ł. poprzez zagospodarowanie terenów wokół Jaskini Zbójeckiej" w ramach konkursu dwuetapowego nr RPSW.04.05.00-IZ.00-26-012/15 dla działania 4.5 "Ochrona i wykorzystanie obszarów cennych przyrodniczo", Osi Priorytetowej 4 "Dziedzictwo naturalne i kulturowe", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Ś. na lata 2014-2020" został odrzucony na etapie oceny merytorycznej. Projekt, co wynika z pisma, uzyskał 29 punktów, w sytuacji ustanowienia wymaganego limitu co najmniej 60 % maksymalnej możliwej liczby 60 punktów. Z załączonego do pisma wyniku oceny punktowej projektu wraz z uzasadnieniem wynika natomiast, że projekt otrzymał 33 punkty. W skardze wniesionej na powyższe rozstrzygnięcie Gmina Ł.wnosząc o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny i w konsekwencji brak uzyskania dofinansowania zarzuciła: - naruszenie art. 53 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 1 u.z.r.p.s., poprzez przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania w ramach konkursu dwuetapowego nr RPSW.04.05.00-IZ.00-26-012/15 dla działania 4.5 "Ochrona i wykorzystanie obszarów cennych przyrodniczo", Osi Priorytetowej 4 "Dziedzictwo naturalne i kulturowe", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020, w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny bez zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów, w szczególności poprzez nieprawidłowe sformułowanie sposobu oceny poszczególnych kryteriów pozwalające oceniającym na dowolność niektórych ocen lub pominięcie istotnych dla oceny okoliczności, co miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż doprowadziło do negatywnej oceny merytorycznej wniosku Gminy Ł., mimo iż prawidłowo dokonana ocena oraz prawidłowe przygotowanie regulaminu konkursu, a w szczególności kryteriów oceny oraz sposobu dokonywania oceny doprowadziłaby do sytuacji, w której wniosek Gminy Ł. uzyskałby w ocenie 42 punktów, co przesądziłoby o zakwalifikowaniu go do projektów objętych dofinansowaniem - naruszenie interesu skarżącej poprzez nieuwzględnienie jej wniosku o dofinansowanie, jego negatywną, bezpodstawną ocenę merytoryczną przez co została pozbawiona możliwości skorzystania z dofinansowania ze środków Unii Europejskiej w kwocie 1.515.805,46 zł. Uzasadniając zarzuty Gmina podniosła, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wybór projektów do dofinansowania winien być przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny przy zapewnieniu wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Wybór projektów, a w szczególności projektu Gminy Ł., nie został przeprowadzony zgodnie z tymi wymogami. Zarzuciła, że w piśmie Instytucji Zarządzającej z dnia 4 lipca 2016 r. wskazano, że wniosek Gminy Ł. uzyskał w wyniku oceny merytorycznej 29 punktów. Z załączonego do pisma dokumentu pt. "Wynik oceny punktowej" wynika, że oceniany wniosek otrzymał nie 29 punktów ale 33 punkty. Skoro Gmina Ł. składała w tym konkursie tylko jeden wniosek, sprzeczność pomiędzy wskazanymi dokumentami jest istotna i świadczy o braku rzetelności przeprowadzonej oceny projektu i mogła mieć wpływ na pominięcie projektu Gminy Ł. jako projektu, który otrzymałby dofinansowanie. Ostatni z projektów, który otrzymał dofinansowanie to projekt Miasta S., który otrzymał w wyniku oceny merytorycznej 37 pkt. Gmina wskazała, że zasady punktacji merytorycznej Instytucja Zarządzająca określiła w załączniku nr 9 do regulaminu. Z treści regulaminu wynika, że powinien być tylko jeden załącznik nr 9 zatytułowany "Wzór kart oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie w ramach RPOWŚ 2014-2020." Natomiast, z ogłoszenia dotyczącego zamkniętego konkursu umieszczonego na stronie internetowej wynika, że zasad punktacji dotyczą dwa załączniki o numerach 9a i 9b, w których zawarto m.in. instrukcję dokonywania oceny punktowej (merytorycznej) projektu, w formie tabelarycznej. W przypadku oceny projektu Gminy Ł. w kryterium nr 1 "Wartość przyrodnicza obszaru objętego projektem" Instytucja Zarządzająca przy ocenie ocenie merytorycznej przyznała 2 pkt na 5 możliwych do uzyskania (po zważeniu 8 pkt). Zdaniem Gminy oceniający winni byli przyznać 3 pkt (po zważeniu 12 pkt.). W "Wyniku Oceny Punktowej" załączonym do pisma Instytucji Zarządzającej z 4 lipca 2016 r. w sprawie odrzucenia wniosku w ostatniej rubryce zawierającej uzasadnienie wniosku wskazano, że "Projekt zlokalizowany jest na obszarach objętych innymi formami przyrody takimi jak zespół przyrodniczo krajobrazowy oraz park krajobrazowy. Formy ochrony nakładają się, gdyż 2,22 ha powierzchni objętej projektem znajduje się na terenie zespołów przyrodniczych chronionych, a pozostałe 2,8 ha na terenie C. O. Parku Krajobrazowego". Powyższe oznacza, że w projekcie występuje nakładanie się różnych form ochrony przyrody, zatem zgodnie z zapisem warunków instrukcji dokonywania oceny punktowej, oceniający powinni przyznać za to projektowi w kryterium nr 1 dodatkowy punkt. Łączna liczna punktów wynosić winna 3 pkt (razem 12 pkt), a nie 2 pkt (razem 8 pkt). Zdaniem skarżącej ocena wniosku Gminy Ł. została zaniżona przez Instytucję Zarządzającą łącznie o 4 pkt. Prawidłowe dokonanie oceny i punktacji tego kryterium spowodowałoby, że wniosek Gminy Ł. osiągnąłby taką samą liczbę punktów jak wniosek Gminy S. i brałby udział w podziale środków na dofinansowanie. Gmina podkreśliła, że Instytucja Zarządzająca w regulaminie nie wskazała, co decyduje o przyznaniu dodatkowego punktu. Taki sposób oceny jest niedopuszczalny i stanowi naruszenie przepisu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, gdyż pozostawia oceniającemu zbytnią swobodę w dokonywaniu oceny. Oceniający bez uzasadnienia, tylko kierując się swoimi potrzebami lub sympatiami, może przyznawać lub pomijać przyznanie jednego punktu o znacznej wadze, co w końcowej klasyfikacji może przesądzać o tym, iż dany projekt nie uzyska wymaganej liczby punktów, choć spełnia określone przez Instytucję Zarządzającą wymagania. Instytucja Zarządzająca w żaden sposób nie uzasadniła, dlaczego pozbawiła Gminę Ł. tego punktu (a łącznie 4 punktów z tego kryterium), mimo zaistnienia okoliczności uzasadniających jego przyznanie. Powyższe świadczy o tym, że Instytucja Zarządzająca nie przeprowadziła wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny. W przypadku oceny wniosku Gminy w zakresie kryterium nr 5 "Komplementarność projektu", oceniający przyznał 1 punkt o wadze 3, co w końcowej punktacji dawało za to kryterium 3 pkt., na maksymalną liczbę 6 pkt. W uzasadnieniu oceny w karcie oceny napisano, że "Projekt komplementarny z 9 projektami". W regulaminie nie wskazano żadnych liczb odnośnie wymaganej przez Instytucję Zarządzającą liczby projektów komplementarnych ani przedziałów, w których w zależności od posiadanej ilości projektów komplementarnych będą przyznawane jeden bądź 2 punkty (łącznie 3 i 6 punktów) za to kryterium. Taki sposób punktacji zdaniem Gminy jest niedopuszczalny w świetle przepisu art. 37 ust. 1 u.z.r.p.s, gdyż po pierwsze podmioty składające wnioski nie mają wiedzy jaka ilość wniosków komplementarnych będzie potrzebna do otrzymania maksymalnej ilości punktów, a po drugie nie mają możliwości zweryfikowania prawidłowości dokonanej oceny, gdyż nie posiadają wiedzy, o ilości projektów komplementarnych ujawnionych przez pozostałych wnioskodawców, a w związku z tym jak będzie przebiegała ostatecznie ocena merytoryczna tego kryterium. W ocenie Gminy wskazanie przez nią we wniosku 9 takich projektów, opisanie ich spójności z przedmiotowym projektem powinno dać maksymalną liczbę 6 pkt. W instrukcji oceny nie ma wskazania jaka musi być minimalna ilość projektów komplementarnych, żeby otrzymać maksymalną ilość punktów. W instrukcji nie ma również mowy o tym, że oceniający będzie porównywał ze sobą projekty (w takim przypadku skarżąca wykazałaby spójność z kolejnymi kilkudziesięcioma projektami realizowanymi przez Powiat, samorząd Województwa, RDOS, itp.). Przyznanie jedynie 3 pkt w tym kryterium jest krzywdzące. Powyższe świadczy o tym, że Instytucja Zarządzająca nie przeprowadziła wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i nie zapewniła wnioskodawcom równego dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Oceniając projekt na podstawie kryterium nr 6 "Strategiczne znaczenie projektu dla danego obszaru" przyznano Gminie Ł. 3 punkty o wadze 2, co dało łącznie 6 pkt na 8 możliwych. W uzasadnieniu oceny napisano: Projekt realizowany jest na obszarze o niskim wskaźniku wynagrodzenia miesięcznego brutto w relacji do średniej krajowej w %, wskaźnikiem poniżej średniej regionalnej dot. liczby podmiotów gospodarczych na 1000 mieszkańców w wieku produkcyjnym, wskaźnikiem powyżej średniej regionalnej dot. stopy bezrobocia rejestrowanego oraz jednym z lepszych wskaźników przyrostu naturalnego w skali regionu". Oceniając projekt Gminy Ł. Instytucja Zarządzająca bezpodstawnie uznała, że Gmina Ł. posiada jeden z lepszych wskaźników przyrostu naturalnego w skali regionu w związku z czym, zamiast przyznać maksymalną liczbę punktów za to kryterium tj. 8 przyznano Skarżącemu jedynie 6 punków. Taka ocena jest sprzeczna z wiedzą, wynikającą z "dostępnych danych statystycznych". Przedstawione w formie tabelarycznej dane z ewidencji ludności obrazujące liczbę urodzeń, zgonów oraz przyrostu naturalnego świadczą, że przyrost naturalny w latach 2011 do 2014 jest ujemny. Dodatni przyrost w roku 2015 statystycznie nie stanowi o istotnej zmianie trendu. Zatem statystycznie sytuacja demograficzna Gminy Ł. ma charakter negatywnego zjawiska. Instytucja Zarządzająca nie wskazała w opisie sposobu oceny, że będzie brała pod uwagę jedynie rok 2015 przy ocenie charakteru poszczególnych zjawisk objętych kryterium nr 6 oceny. Zatem posłużenie się przez nią przy dokonaniu oceny wniosku jedynie wybiórczo zebranymi i przeanalizowanymi danymi świadczy o braku rzetelności, a mało precyzyjne, nieścisłe opisanie sposobu oceny oraz kryterium pozwalające na duży stopień dowolności kształtowania oceny, oznacza brak przejrzystości przeprowadzonego wyboru. Stanowi to zatem naruszenie przepisu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zdaniem Gminy Instytucja Zarządzająca nie przeprowadziła wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i nie zapewniła wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Gmina przedstawiła walory terenu objętego wnioskiem, jego wartość przyrodniczą oraz znacznie projektu dla regionu. W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do rozbieżności pomiędzy ilością punktów określoną w piśmie z 4 lipca 2016 r. (29 pkt.) a ilością punktów w załączonym do pisma dokumencie pn. "Wynik oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie" (33 pkt.) wyjaśniła, że rozbieżność wynika wyłącznie z omyłki pisarskiej. Zapis w treści pisma nie miał wpływu na sposób dokonywania oceny merytorycznej. Dodatkowo wskazała, iż pismo stanowi jedynie przekazanie informacji uzyskanych w wyniku dogłębnej analizy wniosku oraz załączonych dokumentów. Powyższa rozbieżność nie mogła i nie wpłynęła na ocenę projektu, który w zestawieniu punktowym był klasyfikowany jako projekt, który uzyskał 33 pkt. Wyjaśniła, że załączniki 9a i 9b "Wzór karty oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie w ramach RPOWŚ 2014-2020" stanowią integralną część Regulaminu konkursu i zostały jednocześnie zamieszczone na stronie internetowej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Świętokrzyskiego. W ramach działania 4.5. przewidziano 2 typy projektów do których odrębne kryteria zatwierdził Komitet Monitorujący RPO uchwałą 4/2015 z dnia 4 sierpnia 2015 r. Projekt złożony przez wnioskodawcę był oceniany zgodnie z regulaminem, według jednego z typów kart. O wyborze dokumentu przez oceniających decydował typ projektu, wynikający z charakteru planowanej do realizacji inwestycji opisanej przez Beneficjenta w projekcie. W związku z powyższym projekt Gminy Ł. został oceniony zgodnie z "Kartą oceny merytorycznej" stanowiącą załącznik 9b do Regulaminu konkursu, zgodny z typem planowanego do realizacji przedsięwzięcia, który został przekazany beneficjentowi. Załącznik 9a dotyczył innego typu projektu. Ponadto, ocena merytoryczna projektu została przeprowadzona w oparciu o kryteria przyjęte przez Komitet Monitorujący RPO. Wagi poszczególnych kryteriów przyjęto zgodnie z założonymi celami programowymi RPO WŚ 2014-2020. Odnosząc się do zarzutów Gminy dotyczących kryterium 1 - wartość przyrodnicza obszaru objętego projektem - Instytucja Zarządzająca wskazała, że oceny merytorycznej dokonano zgodnie z Kartą oceny merytorycznej przewidzianej dla tego typu projektu zał. 9b, zgodnie z którym "Najwyższą liczbę punktów otrzymają projekty zlokalizowane na obszarach Natura 2000 czyli 4 p. - projekt zlokalizowany na obszarze Natura 2000, 3 p. - projekt zlokalizowany na terenie rezerwatu przyrody 2 p. - projekt zlokalizowany na terenie parku krajobrazowego; 1* p. - projekt zlokalizowany jest na obszarach objętych innymi formami ochrony przyrody; Dodatkowy punkt mogą uzyskać projekty, w których występuje nakładanie się różnych form ochrony przyrody. W przypadku projektów polegających na budowie rozbudowie, modernizacji i doposażeniu ośrodków prowadzących działalność w zakresie edukacji ekologicznej jeden punkt otrzymają również projekty zlokalizowane poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody." Przedmiotowy projekt realizowany jest na obszarze, gdzie nakładają się dwie formy przyrody: Zespół krajobrazowy oraz Park krajobrazowy co wynika z karty oceny. Oceniający wskazali, iż projekt zlokalizowany jest na dwóch obszarach ochrony przyrody: obszarach objętych innymi formami przyrody tj., zespół przyrodniczo - krajobrazowy oraz dodatkowo w parku krajobrazowym. Zdaniem organu przy ocenie należało uwzględnić zakres planowanych do realizacji zadań określonych w projekcie. Obszar przedmiotowej Jaskini (Zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Wąwóz Dule-Jakinia Zbójecka), który stanowi priorytetową formę przyrody wskazaną przez Beneficjenta, wpisuje się w punkt: projekt zlokalizowany jest na obszarach objętych innymi formami ochrony przyrody. W związku z powyższym oceniający przyznali zgodnie ze sposobem oceny opisanym dla Kryterium 1 punkt. Dodatkowo przyznano 1 punkt za nakładanie się różnych form ochrony przyrody, tj. C. O. Obszaru Chronionego Krajobrazu (C-OPK). Projekt obejmuje zaledwie 0,02% powierzchni C-OPK natomiast 100 % Zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zgodnie z zapisami w Studium wykonalności. Brak informacji dotyczącej wpływu projektu na C-OPK. Zdaniem organu ocena projektu została przeprowadzona w sposób prawidłowy, a zarzuty wnioskodawcy są bezzasadne. Oceniający przy ocenie nie kierowali się sympatiami i potrzebami, nie są w jakikolwiek sposób powiązani z Beneficjentem, ani pozostałymi wnioskodawcami, o czym świadczy złożone oświadczenie o bezstronności pracownika IOK dokonującego oceny projektu. Wszystkie projekty oceniane w konkursie, o ile występowało w nich nakładanie się różnych form ochrony przyrody, otrzymały dodatkowy punkt. Również projektowi złożonemu przez Gminę Ł. oceniający przyznali dodatkowy punkt, a zatem stawiany zarzut należy uznać za bezzasadny. Organ nie zgodził się z zarzutami dotyczącymi niewłaściwej oceny przy kryterium 5. "Komplementarność projektu" którą przyznano Gminie jeden punkt. Podniósł, że we wniosku o dofinansowanie Beneficjent wymienił 9 zrealizowanych projektów, w tym min. takie projekty jak: "Zachowanie dziedzictwa kulturowego poprzez rewitalizację Rynku wraz z przebudową oświetlenia – etap I (RPOWŚ), Zachowanie dziedzictwa kulturowego gminy Ł. poprzez remont kościoła parafialnego (RPOWŚ), Rewitalizacja Rynku w Łagowie - etap II (ŚBRR PROW). Projekty te były tylko pośrednio związane z planowanym do realizacji przedsięwzięciem i nie mogą zostać uznane jako projekty komplementarne. Każdy Beneficjent sam decydował o ilości wskazanych projektów komplementarnych. Oceniający wyłącznie w oparciu o przekazane przez Beneficjenta dane dokonali oceny projektu, w wyniku której zostały przyznane punkty. Przedmiotowy projekt zawierał w odniesieniu do wszystkich złożonych projektów jedną z mniejszych ilości projektów komplementarnych, przez co został oceniony na 1 pkt. Wnioskodawca przygotowując dokumentację projektową powinien rzetelnie wskazać prawdziwą liczbę projektów komplementarnych z planowanym przedsięwzięciem. Ilość projektów komplementarnych jest stała i sposób oceny nie wpływa na liczbę zrealizowanych projektów komplementarnych. W przypadku kryterium nr 6 "Strategiczne znaczenie projektu dla danego obszaru" wszystkie projekty zostały ocenione zgodnie z danymi GUS. Przedmiotowy punkt był przyznawany jeśli przyrost naturalny w Gminie był niższy niż średnia w województwie. Gmina Ł., jak sama wskazuje w treści skargi, posiada za rok 2015 dodatni wskaźnik przyrostu naturalnego. Jest to jeden z lepszych wskaźników przyrostu naturalnego w skali regionu. W związku z powyższym projekt gminy Ł. nie otrzymał punktu dotyczącego przyrostu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016.1066) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. 2016.718 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy wdrożeniowej, które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 u.z.r.p.s. Zgodnie z art. 61 ust.1 u.z.r.p.s, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). Jednocześnie zgodnie z unormowaniem art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania sąd uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z powyższej regulacji wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi (pośredniczącą lub wdrażającą) w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych. Przystępując do kontroli oceny wniosku należy wskazać, że procedura odwoławcza została wyczerpana. Skarżący, po otrzymaniu informacji o odrzuceniu projektu na etapie oceny merytorycznej (pismo z 4 lipca 2016 r.) wniósł w terminie przewidzianym ustawą protest, który na podstawie art. 66 ust. 2 u.z.r.p.s., z uwagi na wyczerpanie środków, został pozostawiony przez Instytucję Zarządzającą RPOWŚ bez rozpatrzenia. W ustawowym terminie 14 dni Gmina Ł. złożyła skargę do WSA w Kielcach. Oznacza powyższe, że możliwa jest merytoryczna ocena przez sąd złożonej skargi. Stosownie do art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 u.z.r.p.s., instytucja zarządzająca, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa, została zobowiązana do przygotowania propozycji kryteriów wyboru projektów i wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z art. 37 ust.1 i 2 u.z.r.p.s. wybór projektów do dofinansowania jest przeprowadzany przez właściwą instytucję w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art.125 ust.3 lit.a rozporządzenia ogólnego. Wybór projektów w trybie konkursowym następuje na podstawie regulaminu określonego przez właściwą instytucję. Regulamin określa zasady przeprowadzenia konkursu, zawierając w swej treści pozycje wymienione szczegółowo w art. 41 ust. 2 pkt 1-12 u.z.p.r.s. w tym; "kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia" (pkt 7). Konkurs w rozpoznawanej sprawie został przeprowadzony na podstawie regulaminu określonego przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego, który wyznaczał ramy prawne postępowania konkursowego i do którego reguł podmioty uczestniczące miały obowiązek zastosowania się. Zgodnie z zasadami projekt poddawany jest ocenie formalnej określonej w § 11 regulaminu oraz dwuetapowej ocenie merytorycznej opisanej w § 12 regulaminu. Stosownie do § 12 pkt 2 na I etapie konkursu ocena przeprowadzana jest w oparciu o kryteria dopuszczające ogólne i sektorowe oraz punktowe, przy czym projekty, które na I etapie konkursu spełniły wszystkie kryteria dopuszczające poddawane są następnie ocenie prowadzonej w oparciu o kryteria punktowe (§12 pkt 6 regulaminu). Zasady punktacji merytorycznej Instytucja Zarządzająca określiła w załącznikach do regulaminu (wzór karty oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie w ramach RPOWŚ oraz instrukcja dokonywania oceny punktowej), w którym wskazano kryteria i sposób oceny projektu. W przypadku stwierdzenia, że w wyniku oceny merytorycznej projekt nie spełnia któregokolwiek z kryteriów dopuszczających lub nie uzyskał wymaganej minimalnej liczby punktów, wniosek zostaje odrzucony, a Zespół Oceniający wyczerpująco uzasadnia podjętą decyzję (12 pkt 14 regulaminu). Spór między stronami dotyczy zasadności odrzucenia projektu na etapie oceny merytorycznej, z uwagi na nieuzyskanie przez projekt wymaganego minimum tj. 60% maksymalnej możliwej liczby punktów. Zdaniem wnioskodawcy dokonany przez Instytucję Zarządzającą wybór projektów do dofinansowania nie spełniał wymogów rzetelności i przejrzystości z uwagi na nieprawidłowe sformułowanie kryteriów wyboru pozwalające na dowolność niektórych ocen lub pominięcie okoliczności istotnych dla oceny, co miało istotny wpływ na wynik oceny. Według Instytucji Zarządzającej zarzuty skarżącej nie są uzasadnione, ocena projektu została przeprowadzona w sposób prawidłowy. W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymieniona tam zasada przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te dotyczą także uzasadnienia stanowiska czy to na etapie oceny formalnej czy merytorycznej projektu jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. Komentarz do art. 37 zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Jacek Jaśkiewicz, publ. e/LEX). Warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust.1 i 2 u.z.r.p.s. jest określenie reguł wyboru w sposób jasny i precyzyjny, jednoznacznie określający konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Standardom takim nie odpowiadają systemy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów czy organów je stosujących, pozwalające na dowolność ocen lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. Wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na dowolność i nieweryfikowalność oceny projektów, może być – zdaniem Sądu - utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1 a u.z.r.p.s. Każdorazowo jednak należy tę kwestie rozpatrywać indywidualnie, badając nie tylko sam fakt wystąpienia uchybień w szeroko rozumianej procedurze konkursowej, ale także potencjalny wpływ ich wystąpienia na ocenę projektu składanego przez wnioskodawcę. Sąd podziela zarzut skarżącej Gminy, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały uchybienia, które wywarły wpływ na ocenę projektu, skoro został on odrzucony na I etapie oceny merytorycznej We wzorze karty oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie w ramach RPOWŚ oraz instrukcji dokonywania oceny punktowej stanowiących załącznik do regulaminu, przy kryterium 1 "wartość przyrodnicza obszaru objętego projektem" przewidziano punktację 1-5 przy wadze jednego punktu - 4. Z opisu sposobu oceny wynika, że ilość punktów uzależniona jest od lokalizacji projektu, najwyższa – 4 punkty na terenie Natura 2000, najniższą - jeden punkt otrzymują projekty zlokalizowane na obszarach objętych innymi formami ochrony przyrody. Jednocześnie przewidziano przyznanie dodatkowego jednego punktu w przypadku projektu, w którym występuje nakładanie się różnych form ochrony przyrody. Z uzasadnienia oceny wynika, że projekt zlokalizowany jest na obszarach: park krajobrazowy oraz obszarze objętym innymi formami ochrony przyrody takimi jak zespół przyrodniczo krajobrazowy. Formy ochrony przyrody nakładają się; 2,22 ha zespołów przyrodniczo chronionych 2,8 ha na terenie C.-O. parku krajobrazowego. Zgodnie z punktacją za lokalizację projektu na terenie parków krajobrazowych projekt otrzymuje 2 punkty zaś za położenie obszarach objętych innymi formami przyrody jeden punkt. Gmina otrzymała dwa punkty o wadze 8, przy czym z odpowiedzi organu na skargę wynika, że na dwa otrzymane punkty składa się suma punktów - jeden punkt przyznany za lokalizację projektu na terenie zespołu przyrodniczo krajobrazowego oraz drugi punkt za nakładanie się różnych form ochrony przyrody, który to punkt został przyznany wszystkim uczestnikom konkursu spełniającym to kryterium. W ocenie Sądu kryterium zostało sformułowane w sposób pozwalający na znaczną dowolność oceny. Nie zostało jednoznacznie sprecyzowane czym kieruje się organ przyznając punkty w sytuacji nakładania się dwóch lub więcej obszarów, czy przykładowo decydujące znaczenie ma proporcja powierzchni zajętej pod realizację projektu, czy decydujące jest usytuowanie priorytetowej formy przyrody na jednym z nakładających się obszarów, usytuowanie najbardziej reprezentatywnego dla projektu obiektu. Unormowaniem objęto wyłącznie możliwość przyznania przez Instytucję Zarządzającą w takiej sytuacji dodatkowego punktu. Z treści skargi wynika, że Gmina nie miała wątpliwości, że przyznane jej dwa punkty wynikają z usytuowania projektu na obszarze C. O. parku krajobrazowego, kwestionowała tylko nie przyznanie jej dodatkowego punktu za nakładanie się obszarów. Instytucja Zarządzająca w odpowiedzi na skargę przedstawia odmienny sposób punktacji, wskazując, że oceniający przyznali jeden punkt za lokalizację na obszarze zespołu przyrodniczo krajobrazowego oraz jeden dodatkowy punkt z uwagi na nakładanie obszarów. Organ w odpowiedzi na skargę taką punktację uzasadnia zlokalizowaniem priorytetowego dla projektu położenia wąwozu Dule i Jaskinii Zbójeckiej na obszarze zespołu przyrodniczo krajobrazowego a w niewielkim stopniu na terenie C. O. Obszaru Chronionego Krajobrazu. Wskazać należy, że z uzasadnienia oceny zawartego w karcie informacyjnej stanowiącej załącznik do pisma z 4 lipca 2016 r. o odrzuceniu projektu wynika, że obszar na którym zlokalizowany jest projekt tj. zespół przyrodniczo krajobrazowy oraz park krajobrazowy są zbliżone powierzchniowo. Oznacza powyższe, że wskazane kryterium wyboru "wartość przyrodnicza obszaru objętego projektem" nie zostało opracowane z poszanowaniem zasady rzetelności rozumianej jako ustanowienie jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów, system stwarza zbyt szerokie pole interpretacji dla organu. Brak jest możliwości zweryfikowania przeprowadzonej oceny w zakresie tego kryterium, co oznacza, że nie został spełniony nakaz wynikający z art. 37 ust.1 i 2 ustawy wdrożeniowej - dokonania wyboru projektów do dofinansowania z zachowaniem równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Kolejnym przyjętym kryterium oceny była między innymi komplementarność projektu. Za spełnienie tego kryterium projekt mógł otrzymać 0-2 punktów o wadze 3 czyli maksymalnie 6 punktów. W "Instrukcji dokonywania oceny punktowej" opisie tego kryterium wskazano, że przy ocenie brany będzie pod uwagę stopień komplementarności projektu z innymi zrealizowanymi, realizowanymi i planowanymi do realizacji projektami, w tym w szczególności z projektami współfinansowanymi ze środków europejskich. Najwyższą liczbę punktów otrzymają projekty wykazujące komplementarność z największą liczbą operacji finansowanych zarówno ze środków krajowych (w tym ze środków własnych) jak i ze środków europejskich (w tym ze środków EFRR). Najniższą liczbę punktów otrzymają projekty nie wykazujące komplementarności z innymi projektami. Sposób sformułowania kryterium, co zasadnie podnosi Gmina, nie spełnia wymogu rzetelności i daje możliwość dowolnej oraz nieweryfikowalnej oceny projektów. Podmiot składający wniosek nie ma wiedzy jaka minimalna ilość projektów komplementarnych jest wymagana do osiągnięcia dwóch punktów, przy czym nie ma też wiedzy o tym ile projektów komplementarnych ujawniły inne podmioty, czyli jak przebiegała ostateczna ocena merytoryczna tego kryterium. Wynik oceny punktowej wniosku wskazuje, że przyznając jeden punkt o wadze 3, Instytucja Zarządzająca uznała jako spełniające wymóg komplementarności wszystkie wskazane przez skarżącą we wniosku zrealizowane projekty. Jakkolwiek, zgodnie z 12 pkt 14 regulaminu, odrzucenie wniosku winno zawierać wyczerpujące uzasadnienie, to w karcie informacyjnej stanowiącej załącznik do pisma z 4 lipca 2016 r. brak jest wyjaśnienia i wskazania motywów dla których uznanie 9 projektów dawało podstawę do przyznania jednego nie dwóch punktów. Wątpliwości w tym zakresie nie wyjaśnia Instytucja Zarządzająca w odpowiedzi na skargę podnosząc, że niektóre z przedstawionych we wniosku, wśród 9 zrealizowanych, projekty jak "zachowanie dziedzictwa kulturowego poprzez rewitalizacje Rynku wraz z przebudową oświetlenia - etap I (RPO WŚ), zachowanie dziedzictwa kulturowego gminy Ł. poprzez remont kościoła parafialnego (RPOWŚ), Rewitalizacja Rynku w Łagowie - etap II (ŚBRR PROW) tylko pośrednio związane z planowanym do realizacji przedsięwzięciem nie mogą być uznane jako projekty komplementarne. Instytucja Zarządzająca, kwestionując w odpowiedzi na skargę komplementarność z rozpatrywanym projektem trzech przedstawionych przez Gminę projektów przedstawia odmienną ocenę tego kryterium, co potwierdza możliwość dowolnej oceny projektu. Podkreślić należy, że oceniający nie wykazali, mimo zgłoszonego zarzutu, jaka ilość projektów w tym konkursie dawała podstawę do przyznania 2 punktów. Nie spełnia takiego wymogu ogólnikowe stwierdzenie, że przedmiotowy projekt zawierał w odniesieniu do wszystkich złożonych projektów jedną z mniejszych ilości projektów komplementarnych. Brak możliwości zweryfikowania oceny w zakresie kryterium obejmującego komplementarność projektu sprawia, że nie został spełniony nakaz wynikający z art. 37 ust.1 i 2 u.z.r.p.s., dokonania wyboru projektów do dofinansowania w sposób rzetelny. Sąd nie kwestionuje, biorąc pod uwagę opis tego kryterium, uprawnienia Instytucji Zarządzającej do oceny przedstawionych jako komplementarne projektów, z tym, że uczestnik konkursu nie może domyślać się czy domniemywać jakimi kryteriami będzie kierował się organ dokonując oceny, kryteria te winny być określone w sposób jasny i zupełny, a proces oceny punktowej uzasadniony. Reguły skutkujące konsekwencjami prawnymi powinny być nie tylko skonstruowane w sposób przejrzysty i precyzyjny ale także w ten sam sposób stosowane. W przeciwnym wypadku wnioskodawca pozbawiony jest możliwości obrony swoich interesów. Z opisu nie wynika ponadto w sposób jednoznaczny czy kryterium obejmuje wyłącznie projekty realizowane przez wnioskodawcę, czy także realizowane przez inne podmioty, o ile są komplementarne z projektem objętym wnioskiem o dofinansowanie. Zasadnie skarżąca Gmina podnosi, że precyzyjne określenie kryterium w tym zakresie pozwoliłoby jej na wykazanie spójności projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie z projektami realizowanymi przez inne podmioty Powiat, Samorząd województwa , RDOŚ. Sąd zauważa, że uzasadnienie zawarte w karcie oceny punktowej stanowiącej załącznik do pisma z 4 lipca 2016 r. o odrzuceniu projektu jest bardzo lakoniczne i nie spełnia wymogu określonego 12 pkt 14 regulaminu. Przepis ten jednoznacznie wskazuje na konieczność wyczerpującego uzasadnienia oceny. Ma to istotne znaczenie w sytuacji, gdy w piśmie z 4 lipca 2016 r. Instytucja Zarządzająca nie przedstawia motywów jakimi kierował się organ przyznając określoną liczbę punktów, odsyła wprost do uzasadnienia zawartego w wyniku oceny merytorycznej. Jakkolwiek przepis art. 50 ustawy wdrożeniowej nie zawiera odesłania do stosowania przepisów k.p.a. w tym zakresie i nie ma podstaw by twierdzić, że informacja o wynikach oceny jak i uzasadnienie punktacji miały spełniać standardy określone w 107 § 3 k.p.a., to uzasadnienie powinno zawierać treść, która pozwoli wnioskodawcy na sformułowanie prawidłowego protestu. Zatem powinno być ono zrozumiałe dla wnioskodawcy oraz wyraźnie wskazywać na przyczyny negatywnej oceny. Uzupełnianie i wskazywanie na nową, odmienną argumentację w piśmie procesowym jakim jest odpowiedź na skargę uzasadnienia dla przyjętej oceny, nie spełnia wymogu wyjaśniania i przekonywania. W ocenie Sądu wskazane naruszenia dają podstawę do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Projekt Gminy został odrzucony z uwagi na nieuzyskanie minimum punktów tj. co najmniej 60 % z maksymalnej możliwej do uzyskania liczby 60 punktów. Wadliwość przyjętych reguł wyboru, przez nieokreślenie w sposób jednoznaczny przyznawania punktacji przy kryterium wartość przyrodnicza obszaru objętego projektem oraz komplementarność projektu, skutkująca możliwością dowolnej i nieweryfikowalnej oceny projektu, zdaniem Sądu, mogła skutkować zaniżeniem oceny. Ewentualne przyznanie punktów przy wskazanych kryteriach skutkowałoby uzyskaniem przez Gminę ilości punktów dających podstawę do oceny merytorycznej projektu. Dokonana przez organ ocena rozstrzygnięcia nie uwzględnia zasady rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi dotyczących wadliwej oceny kryterium 5. Sposób sformułowania kryterium, uwzględnianie przy ocenie uwarunkowań makroekonomicznych (m. inn. poziom i struktura bezrobocia, poziom i struktura przedsiębiorczości), uwarunkowań społecznych (dane demograficzne, zidentyfikowane negatywne zjawiska społeczne, i.t.p.) na podstawie danych statystycznych, przy uwzględnieniu zgodności i wpływu projektu na realizację zapisów dokumentów strategicznych pozwalał organowi na przyznanie przy ocenie tego kryterium jednego punktu. Organ w uzasadnieniu wyniku oceny punktowej wskazał zarówno na okoliczności wskazujące na wskaźniki kształtujące się poniżej średniej regionalnej jak i kształtujący się, co nie jest kwestionowane, wskaźnik przyrostu naturalnego w 2015 r., powyżej średniej w regionie. Sposób sformułowania kryterium nie daje podstaw do zarzutu, że organ badając znaczenie projektu dla danego obszaru winien uwzględniać dane demograficzne za poprzednie lata. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą Gminę rozbieżności pomiędzy punktacją wskazaną w piśmie z 4 lipca 2016 r., a punktacją zawartą w wyniku oceny punktowej należy podzielić stanowisko organu, że wskazane rozbieżności nie mają istotnego znaczenia, skoro organ nie kwestionuje, że projekt otrzymał 33 punkty. Reasumując Sąd uznał, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający zasady rzetelności, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny wniosku skarżącej. Z uwagi na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektu Sąd na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji