I SA/Ke 489/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta,, Asesor WSA Mirosław Surma, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Banach, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 listopada 2007r. sprawy ze skargi M.H.-W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 rok oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia[...]. Nr [...]w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów na rok 2006 . W uzasadnieniu organ podał, w dniu 12 maja 2006r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek M.H.-W. o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. We wniosku strona zadeklarowała do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jedną działkę rolną oznaczoną we wniosku literą A o powierzchni 10,43 ha, położoną na działce ewidencyjnej nr[...], w obrębie B., w gminie M. W dniu 7 lipca 2006r. M.H.-W. złożyła do Biura Powiatowego ARiMR drugi formularz wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006r. W sekcji I formularza jako cel złożenia wniosku zaznaczono pole "wniosek". We wniosku zadeklarowała trzy działki rolne oznaczone literami od A do C o łącznej powierzchni 47,79 ha, położone na działkach ewidencyjnych o nr: [...][...][...]w obrębie S. N. , w gminie K. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał M.H.-W. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w łącznej kwocie 6.150,88 zł ( do powierzchni 10,43 ha). Nieważność tej decyzji stwierdził Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia[...]. Nr[...]. Jako podstawę tego rozstrzygnięcia wskazał brak rozstrzygnięcia w sprawie deklaracji strony złożonej w dniu 7 lipca 2006r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia[...]. Nr [...] przyznał M.H.-W. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w łącznej kwocie 6.150,88 zł ( do powierzchni 10,43 ha). Utrzymując tą decyzje w mocy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał na sprzeczność pomiędzy twierdzeniem zawartym w odwołaniu strony, że dokument z 7 lipca 2007r. jest poprawką do pojedynczego wniosku, a wyjaśnieniami strony z dnia 15 marca 2007r., z których jednoznacznie wynika, że powołany dokument nie jest zmianą wniosku, ale drugim wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. Drugie stwierdzenie, jak wskazał organ, potwierdza zaznaczone pole w sekcji pierwszej formularza wniosku , gdzie jako cel złożenia wniosku zaznaczono pole "wniosek". Charakter wniosku nie ma jednak wpływu na rozstrzygniecie organu co do istoty sprawy, gdyż w obu przypadkach organ nie może przyznać płatności do działek rolnych zadeklarowanych w dokumencie z dnia 7 lipca 2006r. W przypadku uznania dokumentu z dnia 7 lipca 2006r. jako drugiego wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006r. , uwzględnienie działek rolnych w nim zadeklarowanych do płatności stanowiłoby naruszenie art.11 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. , który stanowi, iż rolnik ubiegający się o przyznanie pomocy obszarowej może złożyć tylko jeden pojedynczy wniosek na rok. W przypadku dokumentu z dnia 7 lipca 2006r. jako poprawki do pojedynczego wniosku, czyli zmiany wniosku, uwzględnienie działek rolnych w nim zadeklarowanych byłoby sprzeczne z art. 15 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004\, w myśl którego poprawki, w tym dodanie nowych działek rolnych można zadeklarować właściwym władzom najpóźniej do dnia 31 maja . W dalszej części decyzji organ zawarł stanowisko, że ponieważ formularz z dnia 7 lipca 2006r. zawiera trzy działki rolne nie zgłoszone do płatności w dniu 12 maja 2006r., to wniosek z dnia 7 lipca 2006r. należy uznać za kolejny dokument stanowiący uzupełnienie wniosku z dnia 12 maja 2006r. Na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła M.H.-W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów wykonawczych do ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, tj. art. 15 i 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz art. 1 lit. b pkt iv) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1187/2006. Zarzuciła także naruszenie art. 9 kpa polegające na tym, iż organy administracji publicznej, mimo obowiązku wynikającego z tego przepisu prawa, nie poinformowały w sposób należyty i wyczerpujący skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także art. 2 i 3 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru poprzez nie przyznanie wnioskodawczym dopłaty na grunty w sytuacji, gdy złożyła ona w odpowiednim terminie wniosek o takie dopłaty. W uzasadnieniu skargi M.H.-W. podniosła, że wyciąganie ujemnych konsekwencji z tego powodu, że w sprawie rzekomo złożony został drugi wniosek, a nie jak w istocie - poprawka do pojedynczego wniosku, nie ma żadnego uzasadnienia w świetle powołanych wyżej przepisów. W ocenie skarżącej, przepis art. 1 lit. b pkt iv) rozporządzenia nr 1187/2006 zmienia limit czasu określony w art. 11 ust.2, art. 15 ust.1 i 21 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 i przedłuża go z 15 maja na 15 czerwca, jeśli chodzi o złożenie wniosku. Natomiast do wniosku złożonego po 15 czerwca znajduje zastosowanie art. 21 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 796/2004, z którego wynika, że będą przyjmowane także wnioski opóźnione o nie więcej niż 25 dni kalendarzowych, z tą wszakże konsekwencją, że za każdy dzień zwłoki w złożeniu wniosku po ustalonym limicie czasowym na 15 czerwca kwota płatności będzie zmniejszona o 1 % na każdy dzień płatności. Przepis art. 21 rozporządzenia nr 796/2004 nie różnicuje przy tym czy spóźniony wniosek to wniosek podstawowy, czy też wniosek uzupełniający zwany też poprawką do pojedynczego wniosku. W związku z powyższym oznacza to, że ostateczny termin za 2006r. upływał w dniu 10 lipca 2006 r., przy czym wnioski złożone po 15 czerwca objęte były sankcją zmniejszenia płatności o 1% opóźnienia za każdy dzień roboczy. Ponadto art. 21 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 796/2004 dopuszcza opóźnienie w złożeniu wniosku o 25 dni kalendarzowych, z czego wynika wniosek, że także poprawki do pojedynczego wniosku muszą być uwzględnione, jeżeli zostaną złożone nie później niż 25 dni kalendarzowe przed upływem 15 czerwca 2006 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał zarzuty zawarte w zaskarżonej decyzji. Podniósł ponadto, że powoływany przez stronę art. 1 lit. b pkt iv) rozporządzenia nr 1187/2006 wyłącza zmniejszenia płatności o 1% za każdy dzień roboczy i nieprzyjmowanie wniosków wynikające bezpośrednio z art. 21 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, w odniesieniu do pojedynczych wniosków złożonych na rok 2006 do właściwych organów w Polsce do dnia 15 czerwca 2006r. Dla art. 21 ust. 2 regulującego poprawki do pojedynczego wniosku po ostatecznym terminie przewidzianym w art. 15 ust. 2 rozporządzenia, czyli po 31 maja, nie ustanowiono żadnych odstępstw. W dniu 7 listopada 2007r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wpłynęło pismo skarżącej, w której potwierdziła argumentację zawartą w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej w rozpatrywanej sprawie decyzji prowadzi do wniosku, iż decyzja ta odpowiada prawu. Co do okoliczności, że wniosek z dnia 7 lipca 2006r. miał charakter poprawki do pojedynczego wniosku, twierdzenia stron pozostają zgodne. Spór w niniejszej sprawie dotyczył w istocie prawidłowego ustalenia terminu do składania poprawek do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz – w konsekwencji – stwierdzenia, czy złożenie poprawek przez skarżącą nastąpiło z zachowaniem tego terminu. Problem powyższy wyłonił się w związku z wydaniem przez Komisję (WE) Rozporządzenia z dnia 3 sierpnia 2006r. nr 1187/2006 ustanawiającego odstępstwo od rozporządzenia (WE) nr 796/2004 w odniesieniu do zastosowania jego art. 21 w niektórych państwach członkowskich (Dz.U.UE.L.06.214.14). W myśl przepisu art. 11 ust. 1 akapit 1 Rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 21 kwietnia 2004r. nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.04.141.18), rolnik ubiegający się o przyznanie pomocy w ramach systemu pomocy obszarowej może złożyć tylko jeden pojedynczy wniosek na rok. Zgodnie z art. 11 ust. 2 akapit 1 pojedynczy wniosek zostanie złożony w terminie ustalonym przez Państwo Członkowskie, lecz nie później niż do 15 maja, natomiast w myśl art. 15 ust. 1 akapit 1 i ust. 2 cyt. rozporządzenia po wygaśnięciu limitu czasu na złożenie pojedynczego wniosku, poszczególne działki rolne wraz z ewentualnie towarzyszącymi im uprawnieniami do płatności nie zadeklarowane w pojedynczym wniosku w celu otrzymania pomocy w ramach jakiegokolwiek systemu pomocy obszarowej, mogą być dodane do pojedynczego wniosku pod warunkiem że przestrzegane są wymogi w ramach stosownych programów pomocowych. Poprawki te, co do zasady, mają zostać pisemnie zadeklarowane właściwym władzom najpóźniej do 31 maja danego roku. Jak wynika z art. 21 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poza przypadkami działania siły wyższej oraz sytuacjami wyjątkowymi, o których mowa w art. 72, złożenie wniosku pomocowego zgodnie z rozporządzeniem po wyznaczonym terminie (tj. po 15 maja) będzie prowadziło do zmniejszenia o 1 % na każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby wniosek został złożony w terminie, natomiast jeśli opóźnienie wyniesie ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek nie zostanie przyjęty. Zgłoszenie poprawki do pojedynczego wniosku dokonane po ostatecznym terminie przewidzianym w art. 15 ust. 2 (31 maja) spowoduje zmniejszenie o 1 % na każdy dzień roboczy kwoty płatności odnoszącej się do faktycznego wykorzystania rozpatrywanych działek rolnych, zaś poprawki do pojedynczego wniosku będą uwzględnianie wyłącznie, jeśli zostaną dokonane przed ostatecznym terminem złożenia pojedynczego wniosku. W art. 1 powołanego na wstępie Rozporządzenia z dnia 3 sierpnia 2006r. nr 1187/2006 Komisja Europejska wprowadziła odstępstwo od powyższych zasad przewidzianych w art. 21 ust. 1 Rozporządzenia nr 796/2004, stanowiąc w tymże art. 1, iż zmniejszenia o 1 % na każdy dzień roboczy i nieprzyjmowania wniosków, o których mowa w tym artykule, nie stosuje się w odniesieniu do pojedynczych wniosków złożonych na 2006r. do właściwych organów do dnia 15 czerwca 2006r. Odstępstwo to dotyczy m.in. Polski. Analiza powyższych uregulowań prowadzi do wniosku, że zgodnie z ogólnymi zasadami, przewidzianymi w art. 21 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, uwzględnienie wniosku może mieć miejsce jedynie w przypadku jego złożenia w terminie do dnia 15 maja bądź w ciągu kolejnych 25 dni kalendarzowych, a więc do dnia 9 czerwca. Ten sam ostateczny termin dotyczy możliwości złożenia poprawek do wniosku. Sankcja w postaci zmniejszenia płatności o 1 % na każdy dzień roboczy ma zastosowanie w przypadku złożenia wniosku po 15 maja (maksymalnie jednak do 9 czerwca, bowiem do tej daty wniosek może zostać w ogóle przyjęty), bądź w wypadku złożenia poprawek do wniosku po 31 maja (również jedynie do 9 czerwca). Wskazane wyżej rozporządzenie nr 1187/2006, przyjęte w dniu 3 sierpnia 2006r., a obowiązujące od dnia następnego, wprowadziło odstępstwo od powyższych reguł, polegające na wyłączeniu zarówno sankcji polegającej na nieprzyjęciu wniosków złożonych po 9 czerwca, jak i polegającej na obniżeniu płatności o 1 % na każdy dzień – w stosunku do wniosków złożonych po 15 maja, a przed 9 czerwca. W obu tych przypadkach wyłączenie sankcji dotyczy jednak tylko wniosków, a nie poprawek, a nadto złożonych najpóźniej do dnia 15 czerwca. Wynika to z brzmienia art. 1 rozporządzenia nr 1187/2006, statuującego wyraźnie ściśle określone odstępstwo od przepisów art. 21 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 w postaci uwolnienia od wskazanych tam sankcji, nie przewidującego zaś przedłużenia terminu, jak to podnosi M.H.-W. . Dlatego zgłoszenie przez skarżącą poprawek do wniosku w dniu 7 lipca 2006r. organy zasadnie uznały za spóźnione. Na odmienną ocenę nie mogą mieć wpływu twierdzenia skarżącej o błędnym pouczeniu przez organ w zakresie możliwości złożenia wniosku w dniu 7 lipca 2007r. Jak wskazano wyżej, rozporządzenie nr 1187/2006, wprowadzające przedmiotowe odstępstwo, przyjęte zostało w dniu 3 sierpnia 2006r., a zaczęło obowiązywać od 4 sierpnia 2006r., a zatem po upływie kilku miesięcy od czasu składania przez skarżącą wniosku, i ponad miesiąc od złożenia poprawek. Przed ich przyjęciem jedynymi znanymi terminami do złożenia wniosku i poprawek, do których należało się stosować, były terminy określone w rozporządzeniu nr 796/2004. Rozporządzeniem nr 1187/2006 wyłączono zaś jedynie, w związku z obiektywnie stwierdzonymi w danych państwach trudnościami, sankcje dla wniosków spóźnionych, lecz złożonych do dnia 15 czerwca 2006r. Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia przez organ art. 9 kpa, poprzez zastosowanie przepisów wykonawczych, nie publikowanych w dostępnym dzienniku ustaw, sprawiających trudności w interpretacji. Zarzut ten należy uznać za chybiony mając na uwadze , co następuje. Od dnia 1 maja 2004r., tj. od dnia wejścia w życie Traktatu z dnia 16 kwietnia 2003r. o przystąpieniu do Unii Europejskiej Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczpospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej (Dz. U. z 2004r., Nr 90, poz. 864; tzw. Traktat Ateński), na mocy którego Polska stała się Państwem Członkowskim Wspólnoty Europejskiej, na terytorium Polski obowiązuje prawo wspólnotowe z całym jego dotychczasowym dorobkiem. Przepis art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z dnia 25 marca 1957r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2), zwanego dalej TWE, stanowi, że rozporządzenie ma zasięg ogólny; wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Proces tworzenia rozporządzenia wspólnotowego zamyka opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (art. 254 TWE), który wydawany jest przez Biuro Publikacji Wspólnot Europejskich z siedzibą w Luksemburgu. Dziennik jest dostępny w sprzedaży w polskiej wersji językowej oraz dostępny nieodpłatnie do wglądu w Regionalnych Centrach Informacji Europejskiej. Zarówno rozporządzenie nr 796/2004 jak i nr 1187/2006 zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, którego oznaczenia Sąd wyżej powołał. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie organów należy uznać za prawidłowe co do zasady, aczkolwiek należy zauważyć, że przyjęta przez organy jako data ostatecznego składania poprawek do wniosków data 31 maja jest datą błędną. Jak już wyżej podniesiono, zgodnie z art. 21 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004, zgłoszenie poprawki do pojedynczego wniosku dokonane po ostatecznym terminie przewidzianym w art. 15 ust. 2 (31 maja) spowoduje zmniejszenie o 1 % na każdy dzień roboczy kwoty płatności odnoszącej się do faktycznego wykorzystania rozpatrywanych działek rolnych, zaś poprawki do pojedynczego wniosku będą uwzględnianie wyłącznie, jeśli zostaną dokonane przed ostatecznym terminem złożenia pojedynczego wniosku. Ostatecznym terminem składania poprawek, którego przekroczenie powodowało nieuwzględnienie tych poprawek, był zatem (tak jak dla samego wniosku) dzień 9 czerwca. Uchybienie to jednak, jako niemające wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy p.p.s.a., nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.