I SA/Ke 495/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Surma, Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.),, Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi N. sp. z o.o. w W. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 28 sierpnia 2024 r. nr 30/24 w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania uchyla zaskarżoną decyzję. Zarząd Województwa Świętokrzyskiego (zarząd, Instytucja Zarządzająca, IZ) decyzją z 28 sierpnia 2024 r. nr 30/24 określił N. sp. z o.o. z siedzibą w W. (spółka, beneficjent) przypadającą do zwrotu kwotę środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) w łącznej wysokości: 2 475 895,30 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, z tytułu zwrotu całości dofinansowania przekazanego na podstawie umowy nr [...] o dofinansowanie Projektu nr [...] W uzasadnieniu wskazano, że zarząd ogłosił 26 maja 2017 r. jednoetapowy konkurs zamknięty nr [...] naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Działania 1.2 pn. Badania i rozwój w sektorze świętokrzyskiej przedsiębiorczości. Projekty Badawczo — Rozwojowe Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020. Do konkursu przystąpiła spółka składając wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "Laboratorium odzysku niskotemperaturowego wspomaganego katalitycznie" na kwotę dofinansowania 2 932 818 zł. Wniosek został zakwalifikowany do wsparcia w ramach konkursu. Instytucja Zarządzająca zawarła 25 października 2018 r. ze spółką umowę o dofinansowanie projektu. We wniosku beneficjent założył cel, którym było opracowanie zintegrowanego urządzenia do odzysku metali z e-odpadów metodą zgazowania w środowisku pary wodnej, z katalitycznym oczyszczaniem syngazu obejmującego zarówno innowację procesową jak również produktową. Organ przeprowadził kontrolę w trakcie realizacji projektu, której celem była weryfikacja dokumentów w zakresie prawidłowości przeprowadzenia przez beneficjenta właściwych procedur dotyczących udzielania zamówień publicznych w ramach realizacji projektu. Po dokonanej kontroli doraźnej projektu IZ podjęła decyzję o przeprowadzeniu wizyty monitorującej u beneficjenta z udziałem eksperta zewnętrznego w celu weryfikacji realizacji projektu, oraz uzyskania wyjaśnień i informacji o jego przebiegu, oraz o osiągniętych wynikach. Wizyta monitorująca została przeprowadzona 29 grudnia 2022 r. u beneficjenta w biurze w S.. W składzie komisji monitorującej uczestniczyli: J. J. - Urząd Marszałkowski Województwa Ś., K. K. - Urząd Marszałkowski Województwa Świętokrzyskiego, dr hab. inż. J. S. - ekspert zewnętrzny. Osobą reprezentującą beneficjenta był T. Ż. - kierownik badań. Organ wskazał, że w trakcie kontroli ekspert prosił beneficjenta o udostępnienie wyników badań, sprawozdań z badań, zestawień, zapisów, arkuszy wyników i innych materiałów dokumentujących zrealizowane prace i uzyskane wyniki w toku realizacji prac. Na okoliczność wizyty monitorującej sporządzono protokół z 29 grudnia 2022 r., Sprawozdanie i Opinię Eksperta zewnętrznego - J. S. z 30 grudnia 2022 r. oraz Notatkę służbową z 20 stycznia 2023 r. Beneficjent 24.01.2023 r. złożył pismo: "odpowiedzi, pytania i wniosek formalny" do pisma z 16 stycznia 2023 r. W odpowiedzi IZ poinformowała beneficjenta, że ekspert zewnętrzny został wybrany z Wykazu Kandydatów na Ekspertów RPOWŚ na lata 2014-2020 dla działań finansowanych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Warunkiem korzystania z usług eksperta jest złożenie przez niego deklaracji o braku konfliktu interesów oraz oświadczenia dotyczącego jego bezstronności i poufności pod rygorem odpowiedzialności karnej. Instytucja Zarządzająca przesłała do beneficjenta ostateczną Informację Pokontrolną nr [...] z 20 lutego 2023 r. Organ stwierdził, że projekt nie był realizowany zgodnie z wnioskiem i umową o dofinansowanie projektu. Beneficjent nie realizując zakresu rzeczowego projektu w części dotyczącej badań - Etap I projektu naruszył zapisy § 3 ust. 1 i § 7 ust 1 umowy o dofinansowanie projektu oraz przepisy podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. e), f) i g) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFRR, EFS oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. W związku z powyższym IZ ustaliła kwotę wydatków poniesionych nieprawidłowo. W związku z licznymi wnioskami Beneficjenta dotyczącymi wyłączenia J. S. z czynności kontrolnych na podstawie art. 68 a ust. 10 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. 2014 poz. 1146), dalej "ustawa wdrożeniowa" IZ dokonała weryfikacji J. S. w wyniku której nie stwierdzono, że ma on powiązania z beneficjentem. Do weryfikacji wykorzystano stronę rejestr.io, aplikację SKANER, Centralny Rejestr Beneficjentów Rzeczywistych oraz CEIDG. Mając na uwadze powyższe IZ uznała, że nie istniały żadne okoliczności do wyłączenia eksperta zewnętrznego z czynności kontrolnych. Instytucja Zarządzająca, zwróciła się o udostępnienie informacji na temat zakresu projektu dofinansowanego na podstawie umowy [...] nazwanego "Opracowanie ekologicznej technologii utylizacji odpadów", której beneficjentem była P. T. Sp. z o. o. KRS [...] (której pracownikiem, a następnie prezesem zarządu był do 1 kwietnia 2020 r. J. S. – dopisek sądu). W odpowiedzi PARP przekazała skan złożonego wniosku o dofinansowanie oraz Biznes Plan. Do weryfikacji obu projektów i potencjalnego konfliktu interesów został powołany zespół, który stwierdził, że zakres projektów różni się pod względem procesu utylizacji oraz rodzajów odpadów, jak również temperatury zgazowania. Organ podkreślił, że J. S. posiada wieloletnie doświadczenie w prowadzeniu prac badawczych i rozwojowych w branży utylizacji odpadów. Ekspert podpisał również pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o bezstronności i poufności, a posiadane przez niego wiedza i doświadczenie nie mogą wykluczyć go z oceny. Biorąc powyższe pod uwagę, po zapoznaniu się z dokumentacją obu projektów Zespół Weryfikujący nie dopatrzył się konfliktu interesów pomiędzy N. a J. S.. Jednak aby dochować należytej staranności, IZ zleciła wykonanie dodatkowej analizy projektu przez kolejnego Eksperta zewnętrznego dr inż. S. O.. Ekspert zewnętrzny Selim Oleksowicz w opinii z 15 września 2023 r. ocenił kryterium jako niespełnione. W konsekwencji IZ, na podstawie § 25 ust. 1 pkt 2 rozwiązała umowę o dofinansowanie. Beneficjent odmówił zwrotu określonej kwoty dofinansowania. W konsekwencji IZ wszczęła postępowanie w przedmiocie wydania decyzji określającej przypadająca do zwrotu kwotę dofinansowania, które sfinalizowała decyzja Zarządu z 28 sierpnia 2024 r. Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Skarżąca złożyła replikę na odpowiedź na skargę, w której zawarła wniosek o przeprowadzenie dowodów oraz skrót opisu projektu, przebieg sporu i stanowisko skarżącej. Zarzuty spółki zawarte w obszernej skardze (ok. 300 stron) oraz piśmie procesowym spółki dotyczą trzech obszarów zagadnień. Pierwszy to zarzuty dotyczące niewłaściwej oceny projektu. W ocenie skarżącej cel projektu został przez nią osiągnięty, a organ w sposób nieprawidłowy określił zakres projektu, nie uwzględniając jego zmian wprowadzonych, na podstawie postanowień specustawy, aneksami, w szczególności aneksem nr [...] i nr [...] oraz pominął sprawozdanie z etapu 2 projektu. Zarzuty w tej grupie dotyczą również stwierdzonych przez organ nieprawidłowości w zakresie procedur udzielania zamówień publicznych. Kolejny rodzaj zarzutów to zarzuty procesowe dotyczące przeprowadzenia kontroli w niedogodnych, okołoświątecznych terminach, po zakończeniu projektu, udział w niej eksperta zewnętrznego pozostającego w konflikcie interesów ze skarżącą, brak odpowiedzi kontrolujących za zaproszenie do demonstracji technologii, nieprowadzenie wszczętego przez skarżąca postępowania w przedmiocie umorzenia części kwoty do zwrotu i rozłożenia pozostałej części na raty, od rozpoznania którego skarżąca uzależnia wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu, nierozpoznanie wniosku skarżącej z 26 sierpnia 2024 r. o przywrócenie do zapoznania się z aktami. Trzecia grupa zarzutów to zarzuty dotyczące relacji z pracownikami organu i kwestionujące kompetencje niektórych jego pracowników. Skarżąca wskazywała przy tym na stworzenie w ramach projektu innowatorskiego na skalę światową urządzenia do zgazowania płytek drukowanych, podkreślała doniosłość osiągniętego rezultatu. Na rozprawie 24 kwietnia 2025 r. T. Ż. – prokurent skarżącej oświadczył, że cofa wniosek o dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, złożony 23 kwietnia 2025 r. Sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. odmówić przeprowadzenia dowodów wnioskowanych w piśmie procesowym 10 kwietnia 2025 r. Prokurent skarżącej wniósł o wpisanie zastrzeżenia do protokołu oprotestowując w ten sposób postanowienie sądu odmawiające przeprowadzenia dowodów. Prokurent skarżącej popiera skargę oraz wnioski w niej zawarte, podtrzymuje w całości argumentację przedstawioną w aktach sprawy. Podkreśla utrudnienia w kontakcie z pracownikami organu. Podnosi że projekt był prawidłowo realizowany a organ nie uwzględnił zakresu dokonanych zmian w aneksach jak i początkowego kształtu projektu. Podaje, że wadliwy był udział w sprawie J. S. ponieważ jest on przedsiębiorą i podejmuje czynności konkurencyjne do spółki. Na pytanie sędzi sprawozdawcy prokurent odpowiedział, że projekt jest kontynuowany w O. i tam zostały przekazane maszyny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ proces decyzyjny organów administracji w niniejszej sprawie narusza przepisy postępowania w stopniu kwalifikowanym (istotnym), uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przedmiotem postępowania sądu była ocena legalności decyzji w przedmiocie określenia skarżącej przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, udzielonego na podstawie umowy o dofinansowanie. Zaskarżona decyzja stanowi konsekwencję stwierdzenia przez organ, że skarżąca nie zrealizowała zakresu rzeczowego projektu, tj. prac badawczych, które winny być wykonane i ewidencjonowane w toku realizowanego projektu, nie zrealizowała celów projektu określonych we wniosku o dofinansowanie, tym samym naruszyła zapisy § 3 ust. 1 i § 7 ust 1 umowy o dofinansowanie oraz przepisy podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. e), f) i g) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 20142020. W ocenie organu beneficjent nie zrealizował kamienia milowego z Etapu 1 projektu - nie wybudował urządzenia badawczego, tj. komory statycznej skrzynkowej, wsadowej z punktu widzenia ZSEE, uzupełnionej systemem ciągłego procesu zgazowania wsadem wysokoenergetycznym: odpadem RDF i mułem węglowym z uwagi na brak dowodów potwierdzających prowadzenie badań przemysłowych. Powyższych ustaleń dokonano w oparciu o opinię eksperta zewnętrznego J. S.. Instytucja eksperta zewnętrznego została uregulowana w art. 68a ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu właściwa instytucja może wyznaczyć ekspertów do: 1) udziału w wyborze projektów do dofinansowania; 2) wykonywania zadań związanych z realizacją praw i obowiązków właściwej instytucji wynikających z umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji o dofinansowaniu projektu. 2. Właściwa instytucja określa rolę eksperta w wyborze projektów do dofinansowania lub w wykonywaniu zadań związanych z realizacją praw i obowiązków właściwej instytucji wynikających z umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji o dofinansowaniu projektu. 7. Kandydat na eksperta, który brał udział w wyborze projektu, nie może realizować zadań, o których mowa w ust. 1 pkt 2, w odniesieniu do tego projektu. 8. Do eksperta stosuje się odpowiednio przepisy art. 24 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. 9. Ekspert składa właściwej instytucji oświadczenie, że nie zachodzi żadna z okoliczności powodujących wyłączenie go z możliwości realizacji czynności, o których mowa w ust. 1, ustalonych na podstawie ust. 7 i 8. Oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, o czym należy pouczyć składającego przed złożeniem oświadczenia. 10. Jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności innych niż ustalone na podstawie ust. 7 i 8, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności eksperta, właściwa instytucja wyłącza eksperta z udziału w wyborze projektów albo je ujawnia. Zdaniem sądu, wbrew twierdzeniom organu, w sprawie zaistniały okoliczności stanowiące podstawę do wyłączenia eksperta zewnętrznego z czynności kontrolnych. Skarżąca uprawdopodobniła bowiem, że istnieją wątpliwości co do bezstronności eksperta, z uwagi na konflikt interesów eksperta i spółki. Ekspert zaangażował się bowiem w działalność spółek, których przedmiot działalności jest zbliżony do przedmiotu projektu i dotyczy m.in. odzysku metali z odpadów elektronicznych. W spółce P. T. sp. z o.o. J. S. był pracownikiem, a następnie od 2014 r. do wykreślenia z rejestru spółki 1 kwietnia 2020 r. prezesem zarządu. Ponadto ekspert jest wspólnikiem w firmie P. S. Spółka z o.o. Co istotne organ był w posiadaniu tych informacji. Miał również świadomość, że pierwsza z ww. spółek realizowała w latach 2011 – 2016, ze środków publicznych projekt w ramach konkursu ogłoszonego przez [...] Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pt. "Opracowanie technologicznej utylizacji odpadów". Jego celem było m.in. stworzenie urządzenia pozwalającego na przetwarzanie odpadów. Już główne cele obu projektów świadczą o prowadzeniu przez skarżącą oraz eksperta zewnętrznego podobnych badań naukowych oraz w przypadku eksperta, opartej na nich działalności gospodarczej. Z kolei jednym z przedmiotów działalności P. S. Spółka z o.o. jest zbieranie, przetwarzanie i unieszkodliwianie odpadów. Dodatkowo skarżąca informowała organ, że ww. ekspert jest aktywny w mediach społecznościowych. Z dokonywanych przez niego wpisów wynikało, że promuje technologię zgazowania oraz poszukuje kapitału, aby móc zbudować prototyp. Wpisy te znajdują się w aktach sprawy oraz zostały dołączone do skargi. Z tych względów skarżąca wniosła o odstąpienie od żądania ujawnienia tajemnic technologicznych. Skarżąca ponadto podnosiła w skardze, że IZ pismem z 16 stycznia 2023 r. skierowała do niej szereg pytań dotyczących prac badawczych. W ocenie skarżącej zakreślony zakres informacji i danych mógł narazić ją na poważną szkodę na skutek wykorzystania tych danych przez eksperta do własnej działalności. Taka sytuacja, jak twierdzi skarżąca, spowodowała konieczność jej reakcji w celu ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. W konsekwencji spółka wnioskowała o wydłużenie terminu odpowiedzi na pytania wymagające ujawnienia danych wrażliwych do chwili rozwiązania problemu konfliktu interesów spółki z J. S.. Już te informacje zdaniem sądu świadczą o zaistnieniu w sprawie konfliktu interesów spółki i zewnętrznego eksperta i stanowiły podstawę do wyłączenia go z postępowania na podstawie art. 68a ust. 10 ustawy wdrożeniowej, który to przepis ma zastosowania również do eksperta biorącego udział w kontroli realizacji projektu. Organ natomiast nie dostrzegł takiej przeszkody w prowadzeniu postępowania twierdząc, że konflikt interesów w sprawie nie istnieje oraz nie istnieją żadne okoliczności do wyłączenia eksperta zewnętrznego z czynności kontrolnych. Zdaniem sądu, takiego stanowiska nie uzasadnia argumentacja organu, że J. S. został wybrany z najwyższą starannością, posiada wysokie kwalifikacje i kompetencje, podpisał Deklarację poufności i oświadczenia o bezstronności oraz że weryfikacja obu ww. projektów wykazała, że ich zakres różni się pod względem procesu utylizacji, rodzajów odpadów, temperatury zgazowania. Wskazane okoliczności nie potwierdzają bowiem obiektywnie braku konfliktu interesów skarżącej i zewnętrznego eksperta. W sprawie nie jest bowiem kwestionowana procedura wyboru eksperta czy jego kompetencje w danej dziedzinie, czy powiązania eksperta ze skarżącą, brak których ewentualnie chroni interes organu, ale konflikt interesów polegający na tym, że działalność eksperta może stanowić działalność konkurencyjną dla działalności prowadzonej przez skarżącą. Taka sytuacja mogła mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia z uwagi na nieprzekazanie przez skarżąca posiadanej przez nią dokumentacji niezbędnej do oceny realizacji projektu z powodu udziału w postepowaniu J. S.. Uprawdopodobnione natomiast zostały opisane wyżej okoliczności, które mogą wywoływać wątpliwości co do bezstronności eksperta. Istotne przy tym jest, że z treści art. 68a ust. 10 ustawy wdrożeniowej wynika, że wystarczy tylko przypuszczenie, aby właściwa instytucja wyłączyła eksperta z udziału w postępowaniu. Udziału w postępowaniu eksperta, co do którego istnieją wątpliwości co do jego bezstronności z uwagi na konflikt interesów, nie konwaliduje powołanie kolejnego eksperta zewnętrznego S. O., który potwierdził opinię J. S.. U. J. S. bowiem w postępowaniu obejmował większy zakres niż sporządzenie opinii. Ekspert ponadto brał udział w kontroli na miejscu oraz sporządził notatkę służbową z 20 stycznia 2023 r. Istotne przy tym jest, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w większości stanowi obszerne fragmenty opinii J. S.. W związku z jego udziałem w postępowaniu miał nieograniczony dostęp do składanych przez stronę dokumentów. Sąd odmówił przeprowadzenia dowodów załączonych do pisma procesowego skarżącej, a dotyczących dokumentów sporządzonych przez strony sporu po dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz dokumentów, które organ powinien mieć, a które w ocenie skarżącej potwierdzą słuszność jej stanowiska poprzez ujawnienie niedbalstwa pracownika pełniącego obwiązki zastępcy dyrektora. Sąd stwierdza, że nie pozostają one w związku z oceną legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a część z nich znajduje się w aktach sprawy. Opisana wyżej wadliwość postępowania czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi. Ponownie prowadząc postępowanie organ wyznaczy eksperta zewnętrznego, który sporządzi nową opinię, na podstawie całej dokumentacji przedstawionej i uzupełnionej w toku ponownego postępowania przez skarżącą oraz aktualnego (uwzględniającego dokonane aneksami zmiany) wniosku o dofinansowanie. Z tych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji wyroku.