I SA/Ke 503/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zmiany wysokości pobranej renty strukturalnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz S. M. kwotę 248 (dwieście czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. ("Dyrektor") decyzją z (...) nr (...) uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. ("Kierownik) z (...) nr (...) wydaną wobec S. M. o zmianie wysokości renty strukturalnej od lipca 2017 r. do października 2017 r. i orzekł o zmianie od lipca 2017 r. do grudnia 2017 r. wysokości pobranej przez stronę renty strukturalnej, przyznanej na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. nr (...) z (...) w ten sposób, że wysokość renty strukturalnej pomniejszył o kwotę 1031,19 zł. Nowa wysokość renty strukturalnej w ww. okresie wynosi 1068,81 zł. W uzasadnieniu wskazano, że 25 stycznia 2008 r. Kierownik wydał decyzję nr 0246-2008-002498 o przyznaniu S. M. renty strukturalnej od stycznia 2008 r. do grudnia 2017 r., tj. na okres 10 lat, w wysokości 1254,67 zł. Decyzja została skutecznie doręczona stronie 29 stycznia 2008 r. W dniu 12 lutego 2018 r. do organu pierwszej instancji wpłynęła decyzja Prezesa KRUS z (...) nr (...) przyznająca stronie emeryturę z ubezpieczenia społecznego rolników. W dniu 21 sierpnia 2019 r. Kierownik wydał S. M.opisaną na wstępie decyzję o zmianie wysokości renty strukturalnej poprzez jej zmniejszenie od lipca 2017 r. do października 2017 r. o wysokość emerytury rolniczej brutto, tj. o kwotę 1031,19 zł., zgodnie z § 14 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1220). Organ I instancji ustalił, że nowa wysokość renty strukturalnej w tym okresie wynosi 1068,81 zł. Ponadto organ I instancji odrębną decyzją z dnia 21 sierpnia 2019r. nr 0246-2019-004277 orzekł o wstrzymaniu wypłaty stronie renty strukturalnej w okresie od listopada 2017 r. do grudnia 2017 r. Rozpatrując odwołanie od decyzji Kierownika dotyczącej zmiany wysokości renty strukturalnej od miesiąca lipca 2017 r. do października 2017 r., Dyrektor przypomniał, że S. M.decyzją Prezesa KRUS z (...) nabył prawo do emerytury rolniczej w kwocie 1031,19 zł, pobierając jednocześnie z ZUS rentę inwalidzką w związku ze służbą wojskową. Kolejną decyzją z 10 listopada 2017r. Prezes KRUS mając na uwadze dyspozycję wynikającą z art. 54 ust. 1 ustawy z 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 2193) dokonał zbiegu wypłaty przysługującej stronie emerytury rolniczej oraz renty inwalidzkiej, wypłacając 50 % emerytury oraz 100 % renty inwalidzkiej. Dyrektor wyjaśnił, że kwota przyznanej emerytury rolniczej nie uległa zmianie i nadal wynosiła 1031,19 zł. Następnie organ odwoławczy podał, że kwotę renty strukturalnej w okresie lipiec 2017 r. - grudzień 2017 r. zgodnie z § 14 rozporządzenia z 30 kwietnia 2004 r. należało pomniejszyć o kwotę ustalonej emerytury rolniczej KRUS, tj. o kwotę 1031,19 zł, co prowadzi do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie Kierownika co do zmiany wysokości renty strukturalnej w miesiącach lipiec 2017 r. - październik 2017 r. jest nieprawidłowe. W konsekwencji Dyrektor stwierdził, że w miesiącach lipiec 2017 r. - grudzień 2017 r. renta strukturalna powinna wynosić 1068,81 zł (2100,00 zł - 1031,19 zł). Renta strukturalna została pomniejszona wyłącznie o kwotę ustalonej emerytury rolniczej. Renta inwalidzka jest natomiast wypłacana na podstawie ustawy z 29 maja 1974 r., nie zaś na podstawie ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego. Dokonując wykładni § 14 ust. 1 rozporządzenia z 30 kwietnia 2004 r. Dyrektor zauważył, że brzmienie przepisu jest jasne, nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych a wynikające z niego zmniejszenie wysokości pobieranej renty strukturalnej w przypadku nabycia prawa do emerytury jest obligatoryjne i nie podlega uznaniu organu administracyjnego. Dyrektor wyjaśnił, że powołane przepisy nie pozbawiły strony świadczenia z tytułu renty strukturalnej za okres ustalony pierwotną decyzją o przyznaniu tej renty, lecz wpłynęły na zmianę źródła i tytułu finansowania na jej rzecz. Renta strukturalna bowiem z chwilą osiągnięcia stosownego wieku została niejako zastąpiona w części prawem nabytym z tytułu krajowego ubezpieczenia emerytalnego. Prawodawca wprowadzając w życie 1 sierpnia 2004 r. rozporządzenie Rady Ministrów z 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich - wprost w § 14 ust. 1 przewidywał możliwość zmniejszenia renty strukturalnej po uzyskaniu prawa do emerytury. Zatem ukształtowany tym aktem prawnym stan prawny już od samego początku jego obowiązywania, czyli jeszcze przed datą złożenia przez stronę wniosku o przyznanie jej prawa do renty strukturalnej, pozwalał na późniejszą modyfikację przyznanego prawa w zakresie wysokości renty strukturalnej. Podsumowując, Dyrektor wskazał, że organ I instancji wydał rozstrzygnięcie, w którym przyznał stronie prawo do pobierania renty strukturalnej w wysokości 1068,81 zł, ale wyłącznie w okresie od lipca do października 2017 r. orzekając równocześnie o wstrzymaniu wypłaty renty strukturalnej w listopadzie i grudniu 2017r. Natomiast ocena Dyrektora doprowadziła do wydania korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niż rozstrzygnięcie zapadłe przed organem I instancji. Zasadnym było więc uchylenie decyzji Kierownika z 21 sierpnia 2019 r. oraz wydanie rozstrzygnięcia poprzez ustalenie S. M. od lipca 2017 r. do grudnia 2017 r. renty strukturalnej w wysokości 1068,81 zł. Na powyższą decyzję S. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ponadto o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy (...) Sądu Okręgowego w K. Zarzucił naruszenie art. 54 ust. 1 ustawy z 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, poprzez przedwczesne wyliczenie wysokości przysługującego stronie świadczenia, polegającego na zbiegu renty inwalidzkiej i emerytury rolniczej i dokonaniu jego potrącenia, podczas gdy wysokość emerytury przyznanej skarżącemu przez Prezesa KRUS pozostaje przedmiotem sporu sądowego w sprawie o sygn. akt (...) Sądu Okręgowego w K. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja Dyrektora jest przedwczesna. Wysokość przysługującej stronie emerytury jest wciąż przedmiotem sporu sądowego w sprawie (...) Sądu Okręgowego V Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K., albowiem strona wniosła odwołanie od decyzji Prezesa KRUS z 10 listopada 2017r. Skarżący od wyroku w powyższej sprawie wywiódł apelację, która do tej pory nie została rozpoznana przez Sąd II instancji - Sąd Apelacyjny w K. Z powyższego wynika, iż świadczenie przysługujące skarżącemu nie powinno być na razie przedmiotem żadnych potrąceń, aż do rozpoznania sprawy (...) i zakończenia jej prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w K. W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie 20 lutego 2020 r. Sąd, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., odmówił zawieszenia postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r.– Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie ze względu na zarzuty w niej zawarte. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 15, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 139 K.p.a. Dyrektor naruszył powyższe przepisy procedury administracyjnej przez to, że na skutek odwołania wydał decyzję, w której uchylił w całości decyzję Kierownika i orzekł w zakresie przedmiotowo szerszym niż wynikało to z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w komentowanym przepisie. Podstawą wydania decyzji Dyrektora, jak wynika z rozstrzygnięcia decyzji, był przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Na jego podstawie Dyrektor uchylił w całości decyzję Kierownika dotyczącą zmiany wysokości renty strukturalnej poprzez jej zmniejszenie o wysokość emerytury rolniczej, od miesiąca lipca 2017 r. do października 2017 r., a następnie orzekł o zmianie od lipca 2017 r. do grudnia 2017 r. wysokości pobranej przez stronę renty strukturalnej, w ten sposób, że wysokość renty strukturalnej pomniejszył o kwotę 1031,19 zł. W porównaniu zatem z rozstrzygnięciem organu I instancji Dyrektor orzekł dodatkowo co do dwóch kolejnych miesięcy – listopada i grudnia 2017r., w których stronie przysługiwało prawo do renty strukturalnej, zmniejszając jej wysokość. Stosownie natomiast do treści cytowanego powyżej art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy uchylając decyzję w całości orzeka co do istoty sprawy "w tym zakresie", to jest w granicach, jakie przedmiotowo zakreśla decyzja organu I instancji. Wydanie orzeczenia przez Dyrektora w tak określonym przedmiotowo zakresie doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, ujętej w art. 15 K.p.a. Zasada dwuinstancyjności wyraża prawo strony do rozstrzygnięcia sprawy dwukrotnie, w dwóch organach, z których organ odwoławczy kontroluje poprzez wydanie decyzji decyzję organu I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy działa tak jak organ I instancji, czyli przeprowadza postępowanie i wydaje powtórnie decyzję w tej samej sprawie. Dwukrotność rozstrzygnięcia oznacza konieczność pokrywania się postępowań w obydwu instancjach, czyli organy mają obowiązek rozstrzygnąć dwa razy to samo. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, ale ponowne rozpoznanie sprawy tożsamej przedmiotowo i podmiotowo. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w II instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji I instancji. Wykroczenie przez organ II instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności. Niewątpliwie dokonane w kontrolowanej decyzji dodatkowe orzeczenie o zmniejszeniu renty strukturalnej przysługującej skarżącemu w listopadzie i grudniu 2017r. (czyli łączne orzeczenie za okres od lipca do grudnia 2017r.), naruszyło zasadę dwuinstancyjności. Decyzja organu I instancji obejmowała bowiem swymi granicami orzeczenie o zmniejszeniu wysokości renty strukturalnej jedynie za okres od lipca do października 2017r. Organ odwoławczy przekroczył tym samym granice sprawy, przedmiotowo wyznaczone przez orzeczenie pierwszoinstancyjne. W myśl art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. "Niekorzyść", o której mowa w tym przepisie to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w wyroku z 9 listopada 1995r., sygn. akt III ARN 53/95 (OSNP 1996, Nr 11, poz. 152) organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, nakładając na nią nowy obowiązek, który nie był objęty postępowaniem w I instancji. Analogicznie więc należy ocenić postępowanie organu odwoławczego, który w swojej decyzji dokonuje dodatkowego ograniczenia uprawnień strony do pobierania renty strukturalnej w pełnej wysokości za dalsze, nieobjęte decyzją pierwszoinstancyjną miesiące, tj. listopad i grudzień 2017r. Nie można przyjąć za organem odwoławczym, iż postępowanie takie jest postępowaniem na korzyść strony, gdyż organ I instancji jednocześnie orzekł o wstrzymaniu wykonania wypłaty renty za miesiące listopad i grudzień 2017 r. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych przekazanych przez organ odwoławczy, decyzja Kierownika o wstrzymaniu wypłaty renty strukturalnej S. M. za listopad i grudzień 2017 r. została wydana w odrębnym postępowaniu. Dodatkowo decyzja ta, na skutek wywiedzionego odwołania została decyzją Dyrektora z dnia (...) nr (...) uchylona w całości, a postępowanie w tym zakresie zostało umorzone. Wadliwe jest zatem utożsamianie i łączenie przez organ odwoławczy tych dwóch odrębnych spraw o różnych przedmiotach. W ponownym postępowaniu Dyrektor będzie zobowiązany do wydania decyzji odpowiadającej treści art. 138 § 1 K.p.a., w granicach przedmiotowych sprawy, mając na względzie zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz zakaz orzekania w postępowaniu odwoławczym na niekorzyść strony odwołującej się, uwzględniając w tym kontekście wyżej przytoczone uwagi. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia naruszeń prawa procesowego tj. art. 15, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 139 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, za przedwczesne Sąd uznał rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi. Końcowo zauważenia wymaga, że na rozprawie 20 lutego 2020 r. Sąd, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., odmówił zawieszenia postępowania w sprawie, albowiem wynik toczącego się przed sądami powszechnymi postępowania (sygn. akt sprawy przed Sądem Okręgowym (...)) nie miał wpływu na rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy. Tut. Sąd dokonywał bowiem oceny decyzji w przedmiocie zmniejszenia kwoty przyznanej stronie renty strukturalnej, natomiast objęta odwołaniem do Sądu Okręgowego decyzja z 10 listopada 2017r. dotyczyła zbiegu wypłaty przysługującej stronie emerytury rolniczej oraz renty inwalidzkiej, nie zaś samej wysokości emerytury rolniczej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania w punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 248 zł. tytułem zwrotu wpisu uiszczonego od skargi.