I SA/Ke 511/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia SO (del.) Janusz Bociąga (spr.),, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Asystent sędziego Magdalena Stępniak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 października 2010r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzekający jako organ drugiej instancji, utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...]. nr [...] odmawiającą T.G. umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz fundusz pracy. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ powołał w pierwszej kolejności przesłanki umorzenia należności z tytułu składek zawarte w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2009r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.), przewidujące taką możliwość tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jednocześnie wskazał, że stosownie do treści art. 28 ust. 3 a ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania takich należności określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Organ podniósł, że ciężar udowodnienia stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej spoczywa na zobowiązanym. W myśl powyższych przepisów, organ dysponuje uprawnieniem do umorzenia całości bądź części należności składkowych, przy czym podjęcie pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia pozostawione zostało uznaniu organu podejmującego decyzję w przedmiocie umorzenia. W dniu 18 lutego 2010r. do organu wpłynął wniosek T. G., w którym powołując się na trudną sytuację materialną i zdrowotną, wywołaną w dużej mierze koniecznością leczenia farmakologicznego, zwrócił się o umorzenie należności z tytułu nieopłacenia składek. Decyzją z dnia [...]. Zakład odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz fundusz pracy w łącznej kwocie 12.622,44 zł. Pismem z dnia 2 czerwca 2010r. T. G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia. W piśmie tym zobowiązany nie kwestionował ustaleń organu zawartych w decyzji, podniósł natomiast, że nie jest w stanie regulować zadłużenia bez spowodowania zbyt ciężkich skutków dla niego i rodziny z uwagi na konieczność ponoszenia znacznych kosztów leczenia. Rozpatrując sprawę jako organ drugiej instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że T. G. w okresie od października 1997r. do kwietnia 2002r. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą, świadcząc w jej ramach usługi budowlane, przy czym nie zatrudniał pracowników. W związku z jej prowadzeniem, na dzień 20 maja 2010r. na koncie płatnika figurowało zadłużenie w kwocie ogółem 12.622,44 zł oraz powstałe w wyniku prowadzonej egzekucji przez Dyrektora Oddziału ZUS koszty egzekucyjne w kwocie 562,60 zł. Zadłużenie ulega systematycznemu zmniejszeniu w wyniku comiesięcznych potrąceń egzekucyjnych. Decyzją z dnia [...]. Zakład umorzył T. G.zadłużenie z wcześniejszego okresu w łącznej kwocie 23.770,39 zł, które swoimi początkami sięgało stycznia 1999 r. Fakt nieopłacenia przez wnioskodawcę należności z tytułu składek ujawniony został na skutek złożenia przez płatnika w dniu 19 czerwca 2007 r. zaległych deklaracji rozliczeniowych. Wobec płatnika wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne w przedmiocie nieopłaconych należności składkowych. W ramach egzekucji prowadzonej ze świadczenia rentowego dłużnika, z tytułu potrąceń egzekucyjnych wierzycielowi przekazywana jest co miesiąc kwota 515,46 zł. Renta w kwocie 1.193,81 zł netto (wartość po pomniejszeniu o ww. potrącenia) oraz emerytura żony wnioskodawcy – J.G. w kwocie 1109,37 zł netto stanowią główne źródła utrzymania dwuosobowej rodziny dłużnika. Nadto w związku z wydanym w sprawie T. G. na stałe orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, zobowiązany pobiera z Ośrodka Pomocy Społecznej w O. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. Poza zasiłkiem rodzina nie korzysta z innych form pomocy świadczonej przez Ośrodek Pomocy Społecznej w O.. Dwuosobowa rodzina zamieszkuje w mieszkaniu spółdzielczym własnościowym. Do stałych wydatków związanych z utrzymaniem domu i korzystaniem z mediów ponoszonych w skali miesiąca przez domowników należą: czynsz 337 zł, gaz około 70 zł, energia około 97 zł, woda około 50 zł, telefon około 100 zł, co łącznie stanowi kwotę około 650 zł. Małżeństwo J.i T. G. ponosi także koszty leczenia farmakologicznego ich obojga, w kwocie około 500 zł. T. G., po przebytym we wrześniu 2006 r. zawale serca, był kilkakrotnie hospitalizowany na oddziale kardiologicznym w szpitalu w O.Ś. i w K.. Po dokonanym zabiegu implantacji kardiowertera (rozrusznik serca) jest pod stałą opieką poradni kardiologicznej. Jak wynika z akt sprawy, również J. G. wymaga stałego leczenia z powodu schorzeń reumatycznych. Małżonkowie G. nie figurują w ewidencji pojazdów, jak również w ewidencji gruntów i budynków prowadzonych przez właściwe komórki organizacyjne Gminy O. W ocenie organu, w przypadku T. G. brak jest przesłanek umorzenia należności z tytułu składek z uwagi na przesłankę ich całkowitej nieściągalności. Zobowiązany posiada stałe źródło dochodu w postaci świadczenia rentowego, z którego Dyrektor Oddziału ZUS prowadzi skuteczną egzekucję należności stanowiących przedmiot niniejszego postępowania umorzeniowego. Sprawia to, że nie została spełniona przesłanka umorzenia z uwagi na całkowitą nieściągalność określona w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ dokonał również analizy akt sprawy T. G. pod kątem wystąpienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku całkowitej nieściągalności, tj. z uwagi na osobistą sytuację rodzinną, finansową i zdrowotną zobowiązanego. Ustalenia w tym zakresie poczynione również nie pozwoliły Zakładowi na pozytywne rozpatrzenie wniosku dłużnika. Zobowiązany osiąga dochody w postaci świadczenia rentowego, z którego prowadzona jest skuteczna egzekucja na poczet należności składkowych. Wysokość potrąceń zmniejsza ogólne dochody rodziny o około 17 %, co przy osiąganych przez rodzinę dochodach nie powoduje nadmiernego uszczuplenia budżetu domowników. Z pozostałej po potrąceniu egzekucyjnym kwoty (około 2450 zł netto) rodzina może zaspokoić podstawowe wydatki życiowe, w tym także ponoszone na leczenie, oraz sukcesywnie opłacać zadłużenie z tytułu składek, bez wywołania zbyt ciężkich skutków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach T. G. wniósł o zmianę decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 lipca 2010r. poprzez umorzenie należności składkowych za okres od listopada 2000r. do kwietnia 2002r. wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia. W uzasadnieni skargi T.G. zarzucił, iż zarówno w decyzji organu pierwszej jak i drugiej instancji błędnie przyjęto, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Skarżący podniósł, że jego mieszkanie wymaga remontu, na który go nie stać. stara się o dofinansowanie do likwidacji barier architektonicznych, do czego spełnia warunki, lecz ze względu na brak środków jego wniosek załatwiany jest odmownie. Nie kwestionuje okoliczności, że posiada zaległości względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jednakże w jego ocenie, sytuacja rodzinna, społeczna i materialna powoduje, że spłata zadłużenia pozbawiłaby rodzinę zaspokajania potrzeb życiowych. T. G. wskazał również na okoliczności powstania zobowiązania względem Zakładu. Wyjaśnił, że nie wynikało to ze złej woli i chęci osiągnięcia zysku, a z faktu, że inwestorzy jego robót nie powypłacali mu należnych wynagrodzeń za wykonane usługi. W ten sposób stracił około 50.000 zł, a o złym stanie finansowym i braku majątku świadczą brak pojazdu mechanicznego, nieruchomości gruntowych i budynkowych oraz zamieszkiwanie w lokalu spółdzielczym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł ponadto, że postępowanie w sprawie wniosku T. G.prowadzone było także w oparciu o art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2002 r. Nr 241 poz. 2074 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania które mogły mieć istotny wpływ na treść decyzji, na wynik sprawy. Na wstępie rozważań należy wskazać, że sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) należą do sądów administracyjnych (art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - dalej u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2004 r., Dz.U. z 07. Nr 11, poz. 74 ze zm.). Sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie przejmuje sprawy administracyjnej, jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych tą ustawą, a więc również i w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W tym przypadku ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje innych rozwiązań. Wobec tego decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, winna być poprzedzona postępowaniem dowodowym zgodnym z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz winna spełniać wymagania zawarte m.in. w art. 107 § 3 k.p.a. Rozpatrując niniejszą sprawę, należało przeanalizować przepisy umożliwiające umorzenie należności składkowych na moment wydania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art.28 ust.3 u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 1 i 2). Zgodnie z tym, nieściągalność ta zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto zgodnie z treścią art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Treść tego artykułu została uszczegółowiona w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365). Stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, m.in. w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W przedmiotowej sprawie, w zakresie należności z tytułu składek na Fundusz Pracy za okres od czerwca 2001r. do grudnia 2001r. przesłanki umorzenia zawarte są również w ustawie z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2002r. Nr 241, poz. 2074 ze zm.), której to art. 17 stanowi, że Zakład może umarzać należności z tytułu składek: 1) na ubezpieczenie społeczne, na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych do dnia 31 grudnia 1998 r., 2) na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika składek i na ubezpieczenie wypadkowe oraz na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2001r., pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby. Regulując kwestię umorzenia należności z tytułu składek ustawodawca przesądził, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma charakter uznaniowy (na co wskazuje zwrot "należności mogą być umarzane"), a to oznacza, że organ ten, nawet w przypadku ustalenia, że spełniona jest którakolwiek z przesłanek z ust. 3 art. 28 u.s.u.s. nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia wyraża się w tym, iż organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Dopiero w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzenia (nieściągalności) organ zyskuje swobodę wyboru, czy ulgi udzielić, czy też nie. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z kolei sądowej kontroli legalności takiej decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy zostały spełnione przesłanki umorzenia. Natomiast o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, rozstrzyga organ administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji prawidłowo uznały, że brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności należności, gdyż skarżący nie spełnił żadnej z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Jednocześnie zasadnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy uznano, że nie zachodzi przesłanka określona w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społecznej, tj., że opłacenie należności z tytułu składek nie pociągnie zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny i nie pozbawi zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Czyniąc te ustalenia organ przeprowadził kontrolę co do stanu majątkowego strony. W tym zakresie organ wystąpił do Starostwa Powiatowego w O., do Ośrodka Pomocy Społecznej w O. i do Burmistrza O. oraz zebrał oświadczenia od strony. Informacje te dały pełen obraz stanu majątku skarżącego. Następnie organ przeanalizował dochody strony, z których wynika, że uzyskuje ona świadczenie emerytalne w wysokości 2.061,84 zł brutto, które po pomniejszeniu o kwotę potrącaną, przy uwzględnieniu wartości netto, stanowi kwotę 1.193,81 zł. Małżonka skarżącego otrzymuje emeryturę w wysokości 1109,37 zł netto. T. G. pobiera również zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł miesięcznie. Analiza sytuacji materialnej wykazała również, że małżonkowie G. nie mają nikogo na utrzymaniu. Dokonując dalszych ustaleń organ wziął pod uwagę stałe wydatki związane z utrzymaniem skarżącego, opłatami za mieszkanie i media oraz zakupem lekarstw Nie pominął również innych obciążeń majątkowych, w tym okoliczności, że świadczenie emerytalne jest obciążone w związku z wdrożoną egzekucją należności składkowych do kwoty 515,46 zł Rozważył również podnoszone przez skarżącego problemy związane ze zdrowiem obojga małżonków. Z powyższego wynika, że organ w sposób szczegółowy przeanalizował sytuację majątkową i zdrowotną T. G. W jego ocenie, sytuacja ta wskazuje, że nie można mówić o całkowitej nieściągalności, z uwagi na stałe źródło dochodu. Organ stwierdził również, że nawet po potrąceniu egzekucyjnym, rodzina skarżącego może zaspokajać podstawowe wydatki życiowe, w tym także ponoszone na leczenie, Z ustaleń tych wyprowadził wniosek, że T. G. nie spełnia żadnego z kryterium o których mowa w powołanych wyżej przepisach. Nie uszło uwadze Sądu, że w niniejszej sprawie organ pominął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że także art. 17 wspomnianej wyżej ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2002r. Nr 241, poz. 2074 ze zm.), stanowił podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w odniesieniu do należności składkowych w zakresie tych z tytułu składek na Fundusz Pracy za okres od czerwca 2001r. do grudnia 2001r. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem przesłanki umorzenia zawarte w tej ustawie są zbliżone do tych, które organ rozpatrywał w aspekcie § 3 cyt. rozporządzenia. Innymi słowy, rozpatrując możliwości umorzenia należności składkowych z tytułu składek na Fundusz Pracy za okres od czerwca 2001r. do grudnia 2001r., organ czynił to wprawdzie na podstawie § 3 rozporządzenia, ale pod tym samym kątem badałby sprawę czyniąc to w oparciu o właściwą podstawę, tj. art. 17 cyt. ustawy. Na marginesie sprawy, ze względu na zawarte w skardze argumenty dotyczące przyczyn powstania zaległości, należy wyjaśnić, że ocenie organów w aspekcie umorzenia należności składkowych podlega aktualna sytuacja majątkowa i życiowa strony. Z tego też powodu nie mają znaczenia okoliczności, w jakich zadłużenie powstało. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu jest zatem prawidłowość decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych. Reasumując należy zatem uznać, że sytuacja T. G. została oceniona w sposób prawidłowy a wyciągnięte wnioski nie wychodzą poza granice zakreślone w art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy zbadały sprawę wszechstronnie, w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy. Odniosły się przy tym do wszystkich podnoszonych przez zobowiązanego argumentów, szczegółowo uzasadniając rozstrzygnięcie. Tym samym, w ocenie Sądu, organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając stronie umorzenia przedmiotowych należności. Z tych wszystkich względów skarga jako bezzasadna, stosownie do art. 151 ustawy p.p.s.a. podlegała oddaleniu.