I SA/Ke 513/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w J. na uchwałę Rady Gminy w Nagłowicach z dnia 31 sierpnia 2012 r. NR XXI/140/2012 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy w Nagłowicach z dnia 31 sierpnia 2012 r. NR XXI/140/2012 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości w zakresie obejmującym postanowienia załącznika nr 1 pozycja H w zakresie obejmującym treść ,,Pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu Karnego - kto, składając zeznanie mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataj prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 - oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą"; 2. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt 1 nie może być wykonana. 1.1 Rada Gminy w Nagłowicach w Uchwale Nr XXI/140/2012 z dnia 31 sierpnia 2012 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, w § 1 ustaliła wzór formularza deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, w brzmieniu stanowiącym załącznik Nr 1 do niniejszej uchwały. W punkcie H wzoru deklaracji zawarto zapis o treści: "Pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego – kto, składając zeznanie mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 – oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą". W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: ustawy s.g., art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach ( t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), dalej: ustawy u.cz.p.g., i art. 12 w zw. z art. 10 z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 897 ze zm.), dalej: ustawy zmieniającej. 2.1 Prokurator Prokuratury Rejonowej w Jędrzejowie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Gminy w Nagłowicach Nr XXI/140/2012 z dnia 31 sierpnia 2012 r.. Zaskarżył uchwałę w zakresie obejmującym treść: "Pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego – kto, składając zeznanie mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 – oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą". Zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 6n ustawy u.cz.p.g. polegające na nałożeniu na podatników obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności określonej w art. 233 Kodeksu karnego w załączniku Uchwały Rady Gminy nr XXI/140/2012 - bez umocowania prawnego i podstawy ustawowej. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie. 2.2 W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że ustalony w załączniku Uchwały Rady Gminy w Nagłowicach obowiązek składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności określonej w art. 233 Kodeksu karnego, nie ma podstawy w przepisach obowiązującego prawa, a zwłaszcza w tych, które zostały podane jako podstawa prawna podjęcia kwestionowanej uchwały. Takiej podstawy nie stanowi art. 6n ustawy u.cz.p.g. Zobowiązanie do złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 Kodeksu karnego w uchwale organu stanowiącego przepis prawa miejscowego, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 6n ustawy u.cz.p.g. Rada Gminy podejmując ww. Uchwałę nie miała umocowania prawnego do nałożenia na podatników obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności określonej w art. 233 Kodeksu karnego. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Podniósł, że Uchwała Nr XXI/140/2012 z dnia 31 sierpnia 2012 r. weszła w życie 4 października 2012 r. Uchwała ta została uchylona Uchwałą Nr XXVII/162/2012 z dnia 14 grudnia 2012 r., która również weszła w życie w dniu 31 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. 4.1 Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. 4.2 W oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a. Prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w przedmiocie określenia wzoru formularza deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości, na których ciąży obowiązek jej zapłaty, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. 4.3 Na wstępie należy rozważyć czy podjęcie w dniu 14 grudnia 2012 r. przez Radę Gminy w Nagłowicach uchwały Nr XXVII/162/2012 czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowego, bowiem zaskarżona uchwała utraciła moc od daty wejścia w życie uchwały nr XXVII/162/2012 (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zawierającej wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym przyjął, a pogląd ten podziela skład orzekający, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Jakkolwiek, w związku z wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych utraciły moc powszechnie obowiązującą, to ich treść stanowi wskazówkę interpretacyjną, którą należy uwzględniać przy stosowaniu prawa. Dotyczy to także sądowej kontroli administracji publicznej, dokonywanej przez sądy administracyjne. W ocenie Sądu, podjęcie przez organ nowej uchwały w dniu 14 grudnia 2012 r. Nr XXVII/162/2012 nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na uchwałę Nr XXI/140/2012 z dnia 31 sierpnia 2012 r. W okresie jej obowiązywania podatnicy mogli złożyć oświadczenia po uprzedzeniu o treści art. 233 §1 Kodeksu karnego, których skutki mogły wystąpić po utracie mocy zaskarżonej uchwały. 4.4 Dokonując kontroli uchwały objętej skargą we wskazanym zakresie stwierdzić należy, że brak było podstaw prawnych (delegacji ustawowej) do zamieszczenia w załącznikach zakwestionowanego sformułowania, co przesądziło o konieczności stwierdzenia jej nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy s.g.). Jako podstawę prawną uchwały z 31 sierpnia 2012 r. wskazano bowiem art. 18 ust. 1 ustawy s.g., art. 6n ustawy u.cz.p.g. i art. 12 w zw. z art. 10 ustawy zmieniającej. Z art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483) wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Konkretyzację tego prawa – poza uregulowaniami szczególnymi – zawiera, w odniesieniu do gminy, art. 40 ust. 1 ustawy s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 1 tej ustawy wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy należą do właściwości rady gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 6 n ust. 1 ustawy u.cz.p.g. w 2012 r. stanowił, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Ustęp 2 tego przepisu stanowił, że rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przepis art. 10 ustawy zmieniającej stanowi, że: 1. rady gmin są obowiązane podjąć, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, uchwały, o których mowa w art. 6k ust. 1, art. 6l, art. 6n ust. 1 i art. 6r ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1. Jeżeli rada gminy nie podejmie uchwał w tym terminie, wojewoda wzywa ją do podjęcia uchwał, wyznaczając termin na ich podjęcie. Po bezskutecznym upływie tego terminu wojewoda wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Przyjęte w tym trybie zarządzenie wywołuje skutki prawne, takie jak akt prawa miejscowego. 2. Uchwały i zarządzenia, o których mowa w ust. 1, nie mogą wejść w życie później niż w terminie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. 3. Uchwały podjęte na podstawie art. 6a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwał albo zarządzeń, o których mowa w ust. 1, nie dłużej jednak niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, chyba że rada gminy uchyli uchwałę. 4. Do dnia wejścia w życie uchwał albo zarządzeń, o których mowa w ust. 1, nie dłużej jednak niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, gmina nie jest obowiązana do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ustawy zmienianej w art. 1. Z kolei art. 12 ustawy zmieniającej stanowi, że w uchwale, o której mowa w art. 6n ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, rada gminy określi także termin składania pierwszej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1. 4.5 W myśl art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997r., Nr 88, poz. 553 ze zm.) sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Jednak warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Tymczasem przepisy ustawy u.cz.p.g. ani ustawy zmieniającej nie przewidują takiego rozwiązania. Nawet, gdyby przyjąć, że sformułowanie "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 Kodeksu karnego należy rozumieć zarówno przepis samej ustawy, jak również przepis uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, to ze wskazanego jako podstawa prawna uchwały, upoważnienia do ustalenia obowiązującego wzoru informacji i deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, nie można wyprowadzić podstawy prawnej do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ustawowego upoważnienia dla rady nie można domniemywać, szczególnie stosując dla ustalenia zakresu upoważnienia wykładni celowościowej. 4.6 Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko Prokuratora, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia we wzorach informacji i deklaracji obowiązku składania oświadczenia pod rygorem z art. 233 Kodeksu karnego. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle o ile upoważnia prawo. 4.7 Mając na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a