I SA/Ke 513/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi R.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r.: - nr [...]w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu pisma R.C. zatytułowanego odwołanie oraz skarga od upomnienia z 29 maja 2017 r. nr 1192017 wystawionego przez Wójta Gminy S. – K., na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2012.1015 ze zm.) dalej "u.p.e.a.", stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Wójt Gminy S.-K. upomnieniem z 29 maja 2017 r. nr 1192017 wezwał R.C. do wpłacenia 40 zł wraz z kosztami upomnienia w kwocie 11,60 zł z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami za okres marzec - kwiecień 2017, w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia. W upomnieniu tym pouczono zobowiązanego, że w przypadku niewpłacenia należności w terminie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w celu przymusowego ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej co spowoduje dodatkowe obciążenie kosztami egzekucji. Od upomnienia R.C. wniósł pismo zatytułowane odwołanie, a 27 lipca 2017 r. zatytułowane skarga. Wnioskodawca w piśmie opisał swoją trudną sytuację materialną i finansową. Podnosząc jednocześnie, że wystąpił o umorzenie zaległej opłaty i sprawa jest w toku. W ocenie Kolegium złożone przez stronę pisma nie mogą zostać rozpatrzone na tym etapie postępowania, w trybie odwoławczym bowiem są przedwczesne ponieważ istota problemu w sprawie sprowadza się do ustalenia czy wezwanie do zapłaty jest decyzją administracyjną, która może być badana w trybie odwoławczym. Kolegium stwierdziło, że upomnienie nie odpowiada warunkom z art. 107 K.p.a., który określa elementy decyzji. Zawiera jedynie wezwanie do dobrowolnego wykonania obowiązku. Powołując treść art. 15 ust. 1 u.p.e.a. zwrócono uwagę, że wezwanie do zapłaty przypomina jedynie o obowiązku wpłacenia wymienionych w nim należności i nie jest rozstrzygnięciem władczym, które rozstrzyga o sytuacji prawnej osoby, do której zostało skierowane, lecz jedynie przypomina, że określony obowiązek już istnieje i należy go zrealizować. Upomnienie nie jest też postanowieniem. Nie jest dopuszczalne odwołanie od tego typu pisma. Na powyższe postanowienie R.C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Wniósł o rozpoznanie odwołań oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu podniósł, że w sprawie został już wystawiony tytuł wykonawczy. Zdaniem skarżącego całe postępowanie w sprawie jest dla niego krzywdzące i bezprawne. Nie posiada on bowiem odpadów komunalnych i jest chory. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie 8 lutego 2018 r. R.C. złożył pismo procesowe, w którym podniósł, że wydany tytuł wykonawczy jest dla niego niesprawiedliwy i krzywdzący. Wskazał, że nie posiada żadnych odpadów komunalnych. Nikt z nim nie rozmawiał tylko dostaje różne pisma za pośrednictwem poczty. Uważa, że decyzje ZUS i Urzędu Skarbowego w S.– K. i orzeczenia Kolegium są niezgodne ze stanem faktycznym. Skarżący wniósł o przesłuchanie w charakterze świadka matki Z. C. i skarżącego; włączenie w poczet dowodów innych postanowień urzędu gminy oraz Kolegium. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a., oddalił wnioski dowodowe zawarte w piśmie z 8 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2017.2188) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017.1369 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Kolegium stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od upomnienia Wójta Gminy wzywającego do wpłaty należności z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami oraz kwoty kosztów upomnienia. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 K.p.a. W świetle powołanej regulacji organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Stosownie zaś do art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy (u.p.e.a.) nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia albo brak jest możliwości zaskarżenia decyzji w formie odwołania. Przykładowo odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli czynność organu nie jest decyzją. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce. Kolegium stwierdziło bowiem, że pismo, od którego skarżący wniósł odwołanie jest upomnieniem, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.p.e.a. i nie stanowi decyzji. Stwierdzenie to skutkowało wydaniem, na podstawie art. 134 K.p.a., postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Wymaga wyjaśnienia, że odwołanie służy stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Decyzja z kolei, jako akt administracyjny jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, złożonym w konkretnej sytuacji faktycznej, wobec zindywidualizowanego adresata, niepodporządkowanego służbowo ani organizacyjnie składającemu oświadczenie organowi, po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego lub w przepisach o postępowaniach jurysdykcyjnych wyłączonych, zmierzającego do wyjaśnienia przesłanek doniosłych dla jego treści. Jej zadaniem jest kształtowanie stosunków społecznych przez wywoływanie skutków prawnych i pozaprawnych. W ujęciu procesowym decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną i kończy dane postępowanie (Marta Romańska w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją Hanny Knysiak - Molczyk; WK 2015). Elementy składowe decyzji to oznaczenie organu administracji publicznej; data wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy (art. 107 ust. 1 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Pismo, od którego skarżący wniósł odwołanie nie spełnia powyższych wymagań. Stanowi bowiem upomnienie, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.p.e.a. Stosownie do powołanej regulacji egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z powyższego wynika, że upomnienie stanowi informację (przypomnienie) dla zobowiązanego o obowiązkach, które posiada względem wierzyciela i daje zobowiązanemu możliwość dobrowolnego ich wykonania w określonym terminie, a jednocześnie zawiera rygor wszczęcia egzekucji administracyjnej w przypadku braku tej dobrowolnej realizacji obowiązku. Upomnienie nie stanowi zatem, jak decyzja, rozstrzygnięcia władczego, które decydowałoby o sytuacji prawnej osoby, do której zostało skierowane. Upomnienie ponadto nie dotyczy postępowania egzekucyjnego. Poprzedza ono bowiem postępowanie egzekucyjne, które nie zostało jeszcze wszczęte, a które może być wszczęte dopiero po doręczeniu upomnienia w trybie art. 15 u.p.e.a. Istotne przy tym jest, że zarówno przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jak i kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują środka zaskarżenia, w postaci odwołania na upomnienie. Z powyższych rozważań wynika, że upomnienie nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, w związku z powyższym Kolegium było zobowiązane, zgodnie z art. 134 w zw. z art. 18 u.p.e.a., stwierdzić niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego na upomnienie Wójta Gminy S. – K. z 29 maja 2017 r. Z treści skargi oraz pisma procesowego z 8 lutego 2018 r. wynika, że skarżący w istocie nie kwestionuje zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie zgadza się natomiast z obowiązkiem uiszczenia opłaty z tytułu gospodarowanie odpadami za okres marzec - kwiecień 2017, o którym przypomina zaskarżone upomnienie. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że okoliczności podnoszone w tych pismach nie mogą być rozstrzygnięte w niniejszym postępowaniu, ponieważ jego przedmiotem nie jest kwestia prawidłowości określenia skarżącemu opłaty z tytułu gospodarowanie odpadami, lecz kwestia prawidłowości wydania przez Kolegium postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Kwestionowane przez skarżącego okoliczności mogą być ewentualnie podnoszone w zarzutach w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 u.p.e.a. Odnośnie oddalenie zgłoszonych przez skarżącego w piśmie procesowym z 8 lutego 2018 r. wniosków dowodowych należy wskazać, że stosownie do art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie nie wystąpiły natomiast wątpliwości, dla których wyjaśnienie zaistniała potrzeba przeprowadzenia dodatkowych dowodów. Skarżący nie wskazał ponadto na jakie okoliczności, wskazane przez niego dowody miałyby zostać przeprowadzone oraz nie skonkretyzował postanowień Urzędu Gminy oraz Kolegium, o których włączenie do materiału dowodowego wnioskował. Dodatkowe dowód z przesłuchania nie stanowi dowodu z dokumentu, a tylko taki dowód w świetle art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. może przeprowadzić Sąd. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.