I SA/Ke 515/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miasta S.z dnia 25 marca 2015 r. nr VIII/41/2015 w sprawie wprowadzenia oraz określenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania na terenie S. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta S. z dnia 25 marca 2015 r. nr VIII/41/2015 w paragrafie 3 ust. 1 załącznika nr 3 tej uchwały w zakresie obowiązku ponoszenia opłat w soboty. 1. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego 1.1. Rada Miasta S. [...] r. podjęła uchwałę nr VIII/41/2015 w sprawie wprowadzenia oraz określenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania na terenie S. ("Uchwała"). W § 4 Uchwały wskazano, że szczegółowe zasady funkcjonowania Stref Płatnego Parkowania na terenie S. oraz sposób pobierania opłat za parkowanie określa Regulamin Stref Płatnego Parkowania w S., stanowiący załącznik nr 3 do Uchwały. 1.2. W podstawie prawnej Uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2013 r. poz. 594, 645, 1318; z 2014 r. poz. 379, 1072), dalej "u.s.g.", art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13 b i art. 13 f ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2013 r. poz. 260, 843, 1446, 1543; z 2014 r. poz. 659, 1310), dalej "u.d.p". 2. Skarga do Sądu 2.1. Na Uchwałę Prokurator Rejonowy w S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zarzucił rażące naruszenie art. 13 b ust. 1 u.d.p. poprzez ustanowienie w § 3 ust. 1 załącznika nr 3 do Uchwały zapisu dotyczącego pobierania opłat w strefie płatnego parkowania w soboty w godzinach od 8.00 do 18.00, a na targowisku od godz. 4:00 lub 5:00 w zależności od dnia kalendarzowego, podczas gdy z art. 13 b ust. 1 u.d.p. wynika, że opłatę za postój w strefie płatnego parkowania w wyznaczonych miejscach pobiera się jedynie w dni robocze, sobota zaś na gruncie prawa administracyjnego, w tym przepisów ustawy o drogach publicznych, nie jest dniem roboczym. W związku z powyższym prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 załącznika nr 3 do Uchwały, obejmującej wyrażenie "do soboty". 2.2. Uzasadniając skargę prokurator wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko akceptowany jest pogląd, że sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13 b ust. 1 u.d.p. W ustawodawstwie brak jest definicji dni roboczych, jednak pojęcie to winno się wykładać w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy. Wprawdzie w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego i sądów cywilnych na gruncie prawa cywilnego, zgodnie z art. 115 K.c., sobota jest traktowana tak jak każdy dzień powszedni, to jednak prawo cywilne jest odrębną od prawa administracyjnego gałęzią, charakteryzującą się odmiennością przyjmowanych rozwiązań prawnych. Wobec braku legalnej definicji dni roboczych wykładnia przepisu art. 13 b ust. 1 u.d.p. powinna uwzględniać wskazówki interpretacyjne, takie jak pięciodniowy tydzień pracy, o którym mowa w art. 129 § 1 Kodeksu pracy. W związku z tym powszechnie przyjęto, że sobota przestała być dniem powszednim i stała się dniem wolnym od pracy. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący wskazał na uchwałę 7 sędziów NSA z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11 oraz wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 roku, sygn. I OSK 3507/15. 2.3. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta S. poinformował, że na wrześniową sesję Rady Miasta S. skierowany zostanie projekt zmiany zaskarżonej uchwały, uwzględniający m.in. stwierdzone naruszenie prawa w zakresie poboru opłat parkingowych w soboty. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm.), dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że w oparciu o art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w sprawie wprowadzenia oraz określenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania, jako skierowana do wszystkich osób parkujących pojazdy w tych strefach, na których ciąży obowiązek uiszczania opłat za parkowanie, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. 3.2. Przedmiotem kontroli Sądu jest Uchwała Rady Miasta S. z 25 marca 2015 r. w sprawie wprowadzenia oraz określenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania na terenie S.. Materialnoprawną podstawę tej uchwały stanowi między innymi art. 13 b ust. 1 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Podejmowanie uchwał w opisanym zakresie zostało przyznane radzie gminy na podstawie upoważnienia zawartego w art. 13 b ust. 3 i 4 u.d.p. i kompetencje te nie budzą zastrzeżeń skarżącego. Skarżący kwestionuje natomiast zapis załącznika nr 3 do Uchwały, zawarty w § 3 ust. 1, dotyczący pobierania opłat w strefie płatnego parkowania w soboty. W ocenie skarżącego z art. 13 b ust. 1 u.d.p. wynika, że opłatę za postój w strefie płatnego parkowania w wyznaczonych miejscach pobiera się jedynie w dni robocze, sobota zaś na gruncie prawa administracyjnego, w tym przepisów ustawy o drogach publicznych, nie jest dniem roboczym. 3.3. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy ustawowe upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, stanowi dostateczne upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie tych opłat w soboty. Udzielenie odpowiedzi na tak zadane pytanie uzależnione jest od ustalenia czy sobota w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, jest dniem roboczym. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w przywołanym przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) zgodnie z którym sobota na gruncie ustawy o drogach publicznych nie jest dniem roboczym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA wskazał m.in. na uchwałę z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, według której sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a. W sensie systemowym wykładnia ta ma także znaczenie na gruncie przepisu art. 13 ust. 1 u.d.p. Wyprowadzona została bowiem z normy prawa administracyjnego, z uwzględnieniem uwarunkowań materialnoprawnych związanych z regulacją pracowniczego czasu pracy, a ta ostatnia ma decydujące znaczenie dla wyróżnienia kategorii "dnia roboczego". Zdaniem NSA skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a., zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, zważywszy na zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, to należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa - prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Stąd wykładnia przepisu art. 13 b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna uwzględniać ten sposób jego rozumienia, który by zapewniał bezpieczeństwo prawne, a zatem aby wykładnia tego przepisu nie prowadziła do niejednolitej wykładni takich samych pojęć. 3.4. W konsekwencji należało stwierdzić, że Rada Miasta S. nie posiadała ustawowego upoważnienia do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w soboty. Jest to istotne o tyle, że organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Mogą zatem działać jedynie w ramach wyznaczonych przez normy prawne, które określają ich kompetencje, zadania i tryb postępowania. Biorąc zatem pod uwagę brak podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w zaskarżonej uchwale zakwestionowanych zapisów zezwalających na pobieranie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w soboty należało, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., stwierdzić nieważność Uchwały w § 3 ust. 1 załącznika nr 3 w zakresie obowiązku ponoszenia opłat w soboty. 3.5. Odnosząc się do kwestii uchwalenia ewentualnej zmiany zaskarżonej uchwały, co sugerowano w odpowiedzi na skargę, należy wskazać, że podjęcie nowej uchwały i utrata mocy zaskarżonej uchwały nawet przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenie zaskarżonej uchwały oznacza bowiem jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zawierającej wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, Trybunał Konstytucyjny przyjął, a pogląd ten podziela skład orzekający, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jakkolwiek, w związku z wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych utraciły moc powszechnie obowiązującą, to ich treść stanowi wskazówkę interpretacyjną, którą należy uwzględniać przy stosowaniu prawa. Dotyczy to także sądowej kontroli administracji publicznej, dokonywanej przez sądy administracyjne. 3.6. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.