I SA/Ke 515/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Gminy Tuczępy z dnia 30 października 2019 r. nr XV/117/2019 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia wysokości tej opłaty, określenia stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy Tuczępy 30 października 2019 r. podjęła uchwałę nr XV/117/2019 w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia wysokości tej opłaty, określenia stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. Uchwała została podjęta na podstawie art. 6j ust. 2 i 2a, art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2, 2a pkt 4, ust. 3, 4a i 5 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r. poz. 1454, 1629, z 2019 r. poz. 730, 1403, 1579) – "u.c.p.g.", art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, 1309, 1571 ze zm.) – "u.s.g." W § 1 ust. 1 uchwały wskazano, że dokonuje się wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, określonej w art. 6j ust. 2 i 2a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którą opłata będzie pobierana od gospodarstwa domowego z zastosowaniem zróżnicowanej stawki opłat w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość. Przez gospodarstwo domowe rozumieć należy formalny zespół osób spokrewnionych lub nie spokrewnionych, mieszkających razem i wspólnie utrzymujących się. Jeżeli któraś z osób mieszkających utrzymuje się oddzielnie ta osoba tworzy oddzielne jednoosobowe gospodarstwo domowe (ust. 2). Wyróżnia się następujące wielkości gospodarstw domowych: a. gospodarstwo domowe 1 osobowe; b. gospodarstwo domowe 2 osobowe; c. gospodarstwo domowe 3 osobowe; d. gospodarstwo domowe 4 osobowe; e. gospodarstwo domowe 5 osobowe i powyżej (ust. 3). W § 2 uchwały ustalono miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi: a. gospodarstwo domowe 1 osobowe – 7 zł; b. gospodarstwo domowe 2 osobowe – 14 zł; c. gospodarstwo domowe 3 osobowe 21 zł; d. gospodarstwo domowe 4 osobowe – 28 zł; e. gospodarstwo domowe 5 osobowe i powyżej – 35 zł. Stosownie zaś do § 3 ust. 1 uchwały: zwalnia się w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. W ust. 2 wskazano zaś, że wysokość miesięcznej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w ust. 1 wynosi f. gospodarstwo domowe 1 osobowe – 6 zł; g. gospodarstwo domowe 2 osobowe – 12 zł; h. gospodarstwo domowe 3 osobowe 18 zł; i. gospodarstwo domowe 4 osobowe – 24 zł; j. gospodarstwo domowe 5 osobowe i powyżej – 30 zł. Prawo do zwolnienia, o którym mowa w ust. 1, przysługuje właścicielowi nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym na podstawie złożonej deklaracji, w której zadeklaruje kompostowanie bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostowniku przydomowym (ust. 3). W § 4 uchwały ustalono się stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny w wysokości trzykrotności stawki, o której mowa w § 2, tj.: a. gospodarstwo domowe 1 osobowe - 21 zł; b. gospodarstwo domowe 2 osobowe - 28 zł; c. gospodarstwo domowe 3 osobowe - 35 zł; d. gospodarstwo domowe 4 osobowe - 42 zł; e. gospodarstwo domowe 5 osobowe i powyżej -49 zł Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Busku – Zdroju złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa: I. art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 i art. 6j ust. 1 u.c.p.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na zróżnicowaniu w treści zaskarżonej uchwały stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy przyjęciu metody ustalonej od gospodarstwa domowego i w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, podczas gdy przepisy ustawowe nie przewidują ustanowienia takiego kryterium; II. art. 6k ust. 3 u.c.p.g. poprzez określenie w § 4 lit. c), d) i e) uchwały stawek opłaty podwyższonej w wysokości nie stanowiącej co najmniej dwukrotności opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób selektywny. W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał m.in., że organ stanowiący Gminy dokonał nieznanego ustawie kryterium ustalenia wysokości stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy przyjęciu metody ustalonej od gospodarstwa domowego i w zależności od liczby osób w takim gospodarstwie domowym (w § 1 ust. 3, § 2, § 3 i § 4). Przepisy ustawowe i określona ustawowo delegacja nie przewidują ustanowienia takiego kryterium. Nie jest dopuszczalny podział na stawki od gospodarstwa jednoosobowego, dwuosobowego i kolejno, aż do gospodarstwa pięcioosobowego, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale. Zarazem, przewidziane w zakresie art. 6j ust. 2 a u.c.p.g. pojęcie "liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość" nie jest tożsame z liczbą mieszkańców tworzących gospodarstwo domowe i pojęć tych nie można utożsamiać. Osoby wspólnie zamieszkujące nie muszą zarazem tworzyć wspólnego gospodarstwa domowego i Gmina nie posiadała upoważnienia ustawowego do wprowadzania zapisów sprzecznych z ustawą. Z kolei w świetle art. 6k ust. 3 u.c.p.g. wysokość opłaty podwyższonej winna stanowić co najmniej dwukrotność stawki "standardowej" kwoty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a maksymalnie jej czterokrotność. W zaskarżonej uchwale zachodzi jednak nieprawidłowość w tym zakresie. Po pierwsze w treści § 4 wskazano, że opłata podwyższona stanowi trzykrotność ustalonych opłat, co jednak nie jest zgodne z określonymi dalej konkretnymi stawkami wskazanymi w treści tegoż przepisu uchwały. A nadto w § 4 lit. c), d) i e) uchwały stawki te nie stanowią nawet dwukrotności opłaty wskazanej w § 2 uchwały, co jest wprost niezgodne z obowiązującymi przepisami ustawowymi, które wprost mówią, jak wskazano powyżej, że opłata podwyższona powinna być co najmniej dwukrotnie wyższa. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji) i stąd też musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy nie zgodziła się ze stanowiskiem skarżącego zawartym w skardze. W ocenie organu przyjęte w uchwale opłaty pozostają w zgodzie z przyjętymi w ustawie kryteriami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2019.2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2019.2325) dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a tego rodzaju aktem jest zaskarżona w niniejszej sprawie przez prokuratora uchwała Rady Gminy w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia wysokości tej opłaty, określenia stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności aktu lub zarządzenia skutkuje wyłącznie takie naruszenie prawa, które jest oczywiste i wprost wynikające z normy prawa oraz nosi cechę istotności. W § 1 ust. 3, § 2, § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały, dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w taki sposób, że w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobierana jest od gospodarstwa domowego, przy czym stawkę opłaty od gospodarstwa domowego zróżnicowano w zależności od liczby osób stanowiących gospodarstwo domowe. Istota sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia czy dopuszczalny był wybór przez Radę Gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, tj. kryterium wymienionego w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Mając na uwadze tak zarysowaną istotę sprawy należy wskazać, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa Konstytucja RP oraz przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Zatem materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Upoważnienie ustawowe dla rady gminy do podjęcia zaskarżonej uchwały zostało przewidziane w art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Stosownie do tego przepisu (w brzmieniu z daty podjęcia uchwały – 30 października 2019 r.) rada gminy, w drodze uchwały: 1. dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy; 2. ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Powyższy przepis dopuszczając stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy, ogranicza możliwość wyboru, do ich rodzajów wymienionych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. Stosownie do art. 6j ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu z daty podjęcia uchwały – 30 października 2019 r.) w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1. liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2. ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3. powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. W myśl art. 6j ust. 2 ww. ustawy w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Dotyczy to nieruchomości na których mieszkają mieszkańcy (art. 6c ust. 1 cyt. ustawy). Zgodnie natomiast z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. (w brzmieniu z daty podjęcia uchwały – 30 października 2019 r.) rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela w zakresie istoty sprawy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 25 listopada 2020r., sygn. akt II FSK1853/20 (dostępny na CBOiS). Według tego stanowiska z treści art. 6j ust. 2 u.c.p.g. nie można wyprowadzić wniosku, że dopuszcza on możliwość różnicowania przez radę gminy miesięcznej stawki opłaty w zależności od ilości osób pozostających w gospodarstwie domowym. Zdaniem NSA regulacja art. 6j ust. 2 u.c.p.g. poprzez zapewnienie radzie gminy możliwości uchwalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, wyklucza wprowadzenie w ramach tej metody dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Zgodnie z tym przepisem rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Przepis ten nie stanowi rozwinięcia normy prawnej zawartej w art. 6j ust. 2 u.p.c.g., w związku z tym wiązanie tych dwóch regulacji dla potrzeb wykładni art. 6j ust. 2a jest nieuprawnione. Podkreślono także, że – podobnie jak w przypadku art. 6j ust. 1 – w ust. 2a nie pojawia się kategoria "gospodarstwa domowego", lecz "powierzchnia lokalu mieszkalnego", "liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość". Zauważono, że katalog ujęty w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców, o których mowa w tym przepisie, odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących gospodarstwo domowe. Według NSA pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z pojęciem "gospodarstwa domowego", gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Przedmiotowa przesłanka znajduje więc zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obliczana jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. W konsekwencji, w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy może ustalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa. Oznacza to, że przewidzianego w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. kryterium różnicowania stawki opłaty w odniesieniu do "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z parametrem wielkości gospodarstwa domowego. Z przedstawionych względów Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała narusza powołane w skardze przepisy u.c.p.g., tj. art. 6j ust. 2 i ust. 2a, ponieważ Rada Gminy wybierając metodę ustalenia opłaty, o której mowa w art. 6j ust. 2 ww. ustawy, tj. od gospodarstwa domowego wprowadziła - w sposób nieuprawniony - zróżnicowanie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego (jednoosobowe i wieloosobowe gospodarstwo domowe). Nadmienić należy, że na skutek zmian omawianych przepisów m.in. art. 6j i art. 6k u.c.p.g., dokonanych ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U.2021.1648), różnicowanie opłaty ustalonej metodą od gospodarstwa domowego według ilości osób, wchodzących w skład tego gospodarstwa, jest obecnie możliwe. Jednakże w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, brak było postaw do takiego różnicowania stawki. Zdaniem Sądu uzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 6k ust. 3 u.c.p.g. Stosownie do powołanej regulacji rada gminy określi stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, w wysokości nie niższej niż dwukrotna wysokość i nie wyższej niż czterokrotna wysokość stawki ustalonej przez radę gminy. Co za tym idzie wysokość opłaty podwyższonej winna stanowić co najmniej dwukrotność stawki "standardowej" kwoty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a maksymalnie jej czterokrotność. W § 4 zaskarżonej uchwały wskazano natomiast, że opłata podwyższona stanowi trzykrotność ustalonych opłat, co jednak nie jest zgodne z określonymi dalej konkretnymi stawkami wskazanymi w treści tego przepisu. Ponadto w § 4 lit. c), d) i e) uchwały stawki te nie stanowią nawet dwukrotności opłaty wskazanej w § 2 uchwały, co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami ustawowymi, które wprost mówią, jak wskazano powyżej, że opłata podwyższona powinna być co najmniej dwukrotnie wyższa. W ocenie Sądu stwierdzone naruszenie prawa jest istotnie z uwagi na wykroczenie przez organ gminy poza ustawowe umocowanie zawarte w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a oraz art. 6k ust. 3 u.c.p.g. co skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.