I SA/Ke 52/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Inspektor Transportu Drogowego na rzecz B. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 3 grudnia 2025 r. nr [...], Inspektor Transportu Drogowego (organ odwoławczy, Główny Inspektor) utrzymał w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 8 maja 2025 r. nr [...] o nałożeniu na B. K. (skarżąca) kary pieniężnej w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiło: niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. Powyższe stwierdzono w dniu 20 marca 2025 r. podczas kontroli drogowej przeprowadzonej na 62 km drogi nr [...] Kuźnica - R., gdzie zatrzymano zestaw pojazdów składający się z pojazdu marki Iveco o nr rej. [...] oraz naczepy marki Glogger o nr rej. [...] Pojazd prowadził D. N., wykonując krajowy transport drogowy na pusto po rozładunku z Krynic do Kielc. Rozpatrując wniesione odwoławcze Główny Inspektor wskazał na przepisy m.in. art. 92a ust. 1 i 3, art. 92c ust. 1, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2025 r., poz. 1490 z późn. zm.), zwanej dalej u.t.d. i ustalił, że 20 marca 2025 r. w toku czynności kontrolnych, na podstawie danych cyfrowych pobranych z tachografu zamontowanego w pojeździe marki Iveco, karty kierowcy D. N. oraz jego zeznań złożonych w charakterze świadka stwierdzono, że ww. pojazd poruszał się bez prawidłowo załogowanej karty kierowcy we wskazanych okresach od 23 stycznia do 18 marca 2025 r. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca [...] N. na pytanie dlaczego pojazd marki Iveco poruszał się przez wiele dni tj. od dnia 23 stycznia 2025 r. bez załogowanej karty kierowcy do tachografu i kto prowadził wówczas ww. pojazd zeznał "Ja nie kierowałem, nie wiem kto kierował ww. pojazdem w tych okresach, które mi okazano w raporcie i na jakich trasach, nie wiem jakie to mogły być przewozy." Z uwagi na powyższe okoliczności, w ocenie Głównego Inspektora kara pieniężna z tytułu stwierdzenia naruszenia sankcjonowanego przez Ip. 6.2.1 załącznika nr [...] do u.t.d. wyniosła [...] zł. Stan faktyczny opisany w protokole kontroli drogowej, a wynikający m.in. z danych cyfrowych zapisanych w pamięci tachografu, nie pozwalał na zastosowanie innej niż powyższa kwalifikacji. Tym samym zarzut strony zawarty w odwołaniu jest bezzasadny. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ odwoławczy wyjaśnił, że nie jest prawdą twierdzenie jakoby organ automatycznie przypisał kierowcy [...] N. wszystkie okresy prowadzenia pojazdu marki Iveco bez prawidłowo zalogowanej karty kierowcy. P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił tę kwestię w swojej decyzji, na stronie trzeciej. Organ odwoławczy podkreślił, że ani z zaskarżonej decyzji, ani z protokołu kontroli nie wynika, że to [...] N. jest odpowiedzialny za wszystkie przypadki naruszenia lp. 6.2.1 załącznika nr [...] do u.t.d. Odnosząc się do zarzutu skarżącej pośrednio wskazującego brak winy przy naruszeniach popełnionych przez kierowców wykonujących przewozy drogowe organ odwoławczy wyjaśnił, że ponoszona przez przewoźnika odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny i jest ona obarczona ryzykiem. Ostatecznie to przedsiębiorca decyduje kogo zatrudni, ma w tym zakresie zupełną wolność, powinien też sprawdzać kompetencje potencjalnych kandydatów, by wybrać najlepszego. Podmiot prowadzący działalność gospodarczą, a więc działalność w celach zarobkowych, zawodowo, i we własnym imieniu, jako działalność profesjonalną, zobowiązany jest dołożyć maksimum staranności, by była ona prowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W przeciwnym razie, przedsiębiorca powinien liczyć się z konsekwencjami, jakie przewiduje ustawodawca za naruszenia przepisów. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie brak jest też podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt u.t.d. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze skarżąca zaskarżyła decyzję z 3 grudnia 2025 r. w całości wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, a także zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający kontrolę jej poprawności oraz pominięcie zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, 2) zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z przepisów art. 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy i nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, 3) naruszenie art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich zastosowanie bez wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w obecnym stanie prawnym przyjęta przez organ kwalifikacja prawna stwierdzonego naruszenia jest co najmniej niewłaściwa. W sytuacji braku ingerencji w urządzenie rejestrujące nie jest zasadne i zgodne z u.t.d. przypisanie stronie naruszenia określonego w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zasadny jest zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, sformułowany w punkcie 3 skargi. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja z 3 grudnia 2025r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. za naruszenie polegające na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. Tytułem wstępu do rozważań godzi się wskazać, że art 92a ust. 1 u.t.d. przewiduje odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustalających warunki i obowiązki tego przewozu, określając jednocześnie ogólne granice wysokości kary za naruszenia w tym zakresie. Zgodnie z tą regulacją, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Przy czym art. 92a ust. 5 ustawy zawiera ograniczenia sumy kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy w zależności od liczby zatrudnianych kierowców. Odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 u.t.d. nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara nie jest zatem konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa we wskazanej regulacji, jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Omawiana kara jest niezależna także od winy kierowcy oraz jego ewentualnej odpowiedzialności wynikającej z innych przepisów prawa. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych zawarty został w załączniku nr 3 do ustawy, do którego odsyła art. 92a ust. 7 u.t.d. Z kolei przepis art. 4 pkt 22 lit. "h" u.t.d. stanowi, że użyte w ustawie obowiązki lub warunki przewozu drogowego oznaczają obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz m.in. z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.02.2014, str. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem (UE) nr 165/2014", lub aktów wykonawczych do rozporządzenia (UE) nr 165/2014. Przechodząc do omówienia uchybienia polegającego na prowadzeniu pojazdu bez zalogowanej karty kierowcy sąd stwierdza naruszenie przez organ prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organ niewłaściwie zastosował przepisy prawa materialnego (błąd subsumcji). Nieprawidłowo bowiem zakwalifikował wykonywanie przewozu bez zalogowanej karty kierowcy jako naruszenie polegające na niewłaściwej obsłudze lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi, określone w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje to naruszenie karą pieniężną w wysokości 5.000 zł. Zdaniem sądu naruszenie to odpowiada treści lp. 6.3.19 ("Niepoprawne stosowanie wykresówek lub karty kierowcy"), a kara za to naruszenie wynosi 2.000 zł. Jak ustalono w wyniku kontroli w dniu 20 marca 2025 r., na podstawie danych cyfrowych pobranych z tachografu zamontowanego w pojeździe marki Iveco, karty kierowcy [...] N. oraz zeznań kierowcy złożonych w charakterze świadka, ww. pojazd poruszał się wielokrotnie (113 razy) bez prawidłowo zalogowanej karty kierowcy w okresie od 23 stycznia do 18 marca 2025 r. Ustalenie zaistnienia tego naruszenia jest prawidłowe i sąd je akceptuje. Wykonywanie przewozu drogowego z ingerencją w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf (lp. 6.2.) ustawodawca opisał wyłącznie w dwóch sytuacjach (lp. 6.2.1. i 6.2.2.) i przypisał odpowiednio karę [...] zł i [...] zł. Z kolei w kategorii naruszeń zasad i warunków użytkowania tachografu (lp. 6.3.) ustawodawca stypizował 18 naruszeń (lp. 6.3.1. – 6.3.18.) oraz dodatkowo pod 6.3.19. na zasadzie dopełnienia wskazał na naruszenie polegające na niepoprawnym stosowaniu wykresówek lub karty kierowcy, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w lp. 6.3.1. - 6.3.10. i 6.3.14. W ocenie sądu nieprawidłowa była wykładnia organu dotycząca przedmiotowego naruszenia (jazda bez zalogowanej karty kierowcy) i kwalifikująca je do rodzaju naruszeń przepisów o stosowaniu tachografów związanych z wykonywaniem przewozu drogowego z ingerencją w działanie tachografu i dane rejestrowane przez tachograf, albowiem w realiach sprawy ingerencji takiej nie stwierdzono. Podkreślenia wymaga, że naruszenie polegające na ingerencji w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf musi wynikać z działania strony, tj. podjęcia przez przedsiębiorcę lub kierowcę czynności skutkujących nieprawidłowym działaniem tachografu lub bezpośrednio wpływających na zapis danych rejestrowanych przez tachograf. Zatem z tego typu naruszeniem będziemy mieli do czynienia w sytuacji podjęcia czynności, które oddziałują bezpośrednio na tachograf, a nie zaś w przypadku braku jakiegokolwiek działania ze strony kierowcy lub innej osoby. Ingerencja w prawidłowość działania tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf oznacza zatem oddziaływanie na to urządzenie, a nie brak jakiegokolwiek działania – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem sądu naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu bez zalogowanej karty kierowcy, winno być rozumiane jako uchybienie obowiązkowi stosowania przez kierowcę karty kierowcy. Powyższe stanowi z kolei ewidentne naruszenie przepisów o stosowaniu tachografów, jednakże z kategorii naruszeń zasad i warunków użytkowania tachografu (lp. 6.3 załącznika nr 3 do u.t.d.), wśród których wyodrębnione jest naruszenie polegające na niepoprawnym stosowaniu wykresówek lub karty kierowcy, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w lp. 6.3.1. - 6.3.10. i 6.3.14.( lp. 6.3.19.). Innymi słowy, niezalogowanie karty kierowcy w tachografie odpowiada dyspozycji art. 34 rozporządzenia nr 165/2014, a zwłaszcza jego ust. 1 zdanie pierwsze: kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu. Nie wyjmuje się wykresówki ani karty kierowcy z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. Taki rodzaj naruszenia ma swoją odrębną kwalifikację jako naruszenie zasad i warunków użytkowania tachografu (lp. 6.3 załącznika nr 3 do u.t.d.), organ zaś nie ma swobody i dowolności w kwalifikowaniu takiego naruszenia. Dodatkowo podniesienia wymaga, że rubryka nr 4 załącznika nr 3 do u.t.d. zawiera m.in. numer grupy naruszeń zawartych w załączniku I do rozporządzenia 2016/403 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady. Przy pozycji lp. 6.3.19 numer ten to 2.13. Z kolei w załączniku I tabeli nr 2 rozporządzenia nr 2016/403 – Grupy naruszeń przepisów rozporządzenia nr 165/2014 przy numerze 13 wskazano m.in. na naruszenie polegające na niepoprawnym stosowaniu karty kierowcy oraz podstawę prawną tego - art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014. Z kolei przy przyjętym przez organ naruszeniu lp. 6.2.1. rubryka 4 zawiera odwołanie do numeru 2.8. W załączniku I tabeli nr 2 w/w rozporządzenia pod numerem 8 wykazane zostało natomiast naruszenie - Niewłaściwe użytkowanie tachografu (np.: niewłaściwe stosowanie w sposób świadomy, dobrowolny lub pod przymusem, brak instrukcji dotyczących właściwego użytkowania itd.) - którego podstawę prawną kwalifikacji stanowi art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014. Zgodnie z art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy zapewniają poprawne działanie i właściwe użytkowanie tachografów i kart kierowcy. Przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy stosujący tachografy analogowe zapewniają ich poprawne działanie i prawidłowe stosowanie wykresówek. Przepis art. 33 ust. 1 omawianego rozporządzenia kształtuje z kolei szczególną odpowiedzialność. Przedsiębiorstwa transportowe są odpowiedzialne za zapewnienie, by ich kierowcy byli właściwie wyszkoleni i poinstruowani w zakresie prawidłowego działania tachografów, zarówno cyfrowych, jak i analogowych, przeprowadzają regularne kontrole, by zapewnić właściwe użytkowanie tachografów przez swoich kierowców i nie udzielają kierowcom żadnych bezpośrednich ani pośrednich zachęt, które mogłyby skłaniać ich do niewłaściwego używania tachografów. Przedsiębiorstwa transportowe wydają wystarczającą liczbę wykresówek kierowcom pojazdów wyposażonych w tachografy analogowe, mając na uwadze indywidualny charakter wykresówki, długość okresu pracy i możliwość zaistnienia konieczności ich wymiany, w przypadku gdy zostaną zniszczone lub zatrzymane przez upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Przedsiębiorstwa transportowe wydają kierowcom tylko wykresówki zgodne z homologowanym wzorem i odpowiednie do użycia w urządzeniu zainstalowanym w pojeździe. W przypadku gdy pojazd wyposażony jest w tachograf cyfrowy, przedsiębiorstwo transportowe i kierowca zapewniają, biorąc pod uwagę długość okresu pracy, by drukowanie danych z tachografu na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych mogło być prawidłowo przeprowadzone w razie kontroli. Również z powyższych względów kwalifikacja przez organ omawianego naruszenia do lp. 6.2.1 jest nieprawidłowa. Przy czym – co znamienne – sam organ określając przepisy rozporządzenia 165/2014 związane ze stwierdzonym uchybieniem, przywołuje art. 32 ust 3 i art. 34. Na marginesie rozważań należy zauważyć, że kwalifikowanie omawianego naruszenia do pozycji lp. 6.2.1 było usprawiedliwione w stanie prawnym sprzed września 2018 r. (przed zmianami wprowadzonymi ustawą z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2018 r., poz. 1481), kiedy to treść tej pozycji wskazywała na naruszenie polegające na nierejestrowaniu na karcie pojazdu wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, natomiast pozycja lp. 6.3.19. nie istniała. Z powyższych przyczyn sąd doszedł do przekonania, że organy dokonały nieprawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego. Miała ona wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowa kwalifikacja stwierdzonego naruszenia do lp. 6.3.19 zmniejsza wysokość kary pieniężnej nałożonej na skarżącą za to naruszenie z 5000 zł do 2000 zł. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni dokonaną przez sąd kwalifikację naruszenia i zastosuje właściwy przepis prawa materialnego. Podsumowując stwierdzone naruszenie prawa materialnego skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji zapadła z takim naruszeniem prawa, które nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem II instancji. Działanie takie naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym, uchylenie w postępowaniu sądowym również rozstrzygnięcia organu I instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. O kosztach postępowania, w punkcie 2 sentencji wyroku, na które składa się wpis od skargi – 200 zł, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.