I SA/Ke 526/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. 1. Postanowienie organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania. 1.1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] 2012 r. nr [...]utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa Ś. z dnia [...]2011 r. nr [...]w sprawie uznania zarzutów A. Sp. z o.o. (zwanej dalej Spółką) za nieuzasadnione. 1.2. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zarzuty Spółki dotyczyły tytułu wykonawczego nr 1/2011. Spółka wskazała, że w tytule wykonawczym nie określono prawidłowo firmy dłużnika, nie wskazano podstawy prawnej obowiązku dłużnika i podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz nie załączono do tytułu upomnienia, ani nie przedstawiono dowodu jego doręczenia dłużnikowi. Ponadto wskazano, że Spółka nie otrzymała decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, a w ewidencji gruntów (wypis z dnia 20.03.2009r.) grunt ten oznaczony jest jako rolny. 1.3.Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przytoczyło treść art. 33 ustawy z dnia ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. O postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j. Dz. U. z 2005r., nr 229 poz. 1954, dalej powoływana jako u.p.e.a.) wskazującego podstawy zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Kolegium wskazało, że Spółka podniosła zarzut z przepisu art. 33 pkt 10 u.p.e.a. tj. zarzut niespełnienia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Kolegium rozpatrując sprawę stwierdziło, że tytuł wykonawczy nr 1/2011 spełnia ustawowe wymogi i został wystawiony prawidłowo. W ocenie Kolegium zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W ocenie Kolegium upomnienie nr 2/2011 z dnia 12.05.2011 r. zostało doręczone Spółce w dniu 25.05.2011 r., co wynika z akt sprawy. W tytule wykonawczym wskazano datę doręczenia Spółce upomnienia, tj. 25.05.2011 r. Zgodnie z art. 27 § 3 u.p.e.a. na wierzyciela został nałożony obowiązek dołączenia do tytułu wykonawczego dowodu upomnienia, przy czym alternatywą dla niego jest wskazanie w tytule wykonawczym przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną stwierdzenia braku obowiązku doręczenia upomnienia. Jednakże jeżeli doręczenie upomnienia było wymagane, a wierzyciel jedynie nie dołączył dowodu jego doręczenia lub nie wskazał przepisu prawa wyłączającego obowiązek doręczenia upomnienia, to brak jest podstaw do zwrotu tytułu wykonawczego na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a. Obowiązek ten ciąży zatem na wierzycielu względem organu egzekucyjnego nie zaś względem zobowiązanego. Nie ma także podstaw aby organ egzekucyjny przesyłając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 u.p.e.a.) załączał do niego dowód doręczenia upomnienia, skoro wcześniej wierzyciel przesłał mu upomnienie, a data jego doręczenia jest wskazana w tytule. Kolegium ponadto wyjaśniło, że przez wskazanie podstawy prawnej obowiązku należy rozumieć podanie aktu prawnego, gdy podstawą egzekucji jest przepis, z którego wprost wynikają określone obowiązki, lub w przypadku gdy egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, koniecznym jest w tytule wykonawczym powołanie tej decyzji. Zamiast podawania podstawy prawnej decyzji wystarczy podanie samej decyzji. Zdaniem Kolegium bezspornie z tytułu wykonawczego wynika, że organ omyłkowo podał błędną datę wydania decyzji jako 28.10.2010 r., zamiast 28.01.2010 r. Znak przedmiotowej decyzji został jednak prawidłowo wskazany, co powoduje, że można jednoznacznie zidentyfikować tę decyzję, stanowiącą podstawę prawna obowiązku dłużnika. Odnosząc się do podstawy prowadzenia egzekucji, Kolegium wyjaśniło, że podanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji jest uzależnione od tego, co jest źródłem obowiązku podlegającego egzekucji. W przypadku gdy obowiązek taki wynika z decyzji administracyjnej, należy tę decyzję wskazać w tytule wykonawczym. Jeśli źródłem egzekwowanego obowiązku jest bezpośrednio przepis prawa, należy wskazać akt prawny, miejsce jego publikacji oraz podać konkretną regulację, z której obowiązek wynika. Przepis prawa musi w tej ostatniej sytuacji jednoznacznie określać rodzaj i zakres egzekwowanego obowiązku, zaś wszelkie wątpliwości w tej mierze (co do rodzaju i zakresu) powinny być wyjaśnione przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Kolegium wskazało na art. 4 u.p.e.a. stwierdzający, że do obowiązków, które wynikają z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń niż określone w art. 3 i 3a u.p.e.a., stosuje się egzekucję administracyjną tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w oparciu o którą została ustalona należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej wynika, że w przypadkach niewykonywania obowiązków określonych w ustawie stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. 2. Skarga do Sądu. 2.1. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji Spółka zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa tj: - art. 6 i 7 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także na niedokładnym wyjaśnieniu przez organ stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, - art. 8 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób uniemożliwiający pogłębianie zaufania strony do organu administracji a to poprzez nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia tj. niewskazanie faktów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, oraz niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej,. - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ własnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a jedynie przytoczenie treści komentarza do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie analizy podniesionych przez skarżącą zarzutów, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia w sytuacji, gdy istniały podstawy do jego uchylenia, gdyż tytuł wykonawczy, na podstawie którego prowadzona jest egzekucji nie spełnia wymogów z art. 27 § 1 pkt 3 i 6 oraz § 3 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a tym samym nie może stanowić podstawy do prowadzenia egzekucji, - art. 6 k.p.a. w związku z art. 113 k.p.a. poprzez zaniechanie organu odwoławczego doprowadzenia do sprostowania przez wierzyciela tytułu wykonawczego, w sytuacji gdy istniały do tego podstawy tj. w zakresie daty wydania decyzji, pomimo powzięcia przez organ odwoławczy wiadomości, że tytuł jest wadliwy, a w konsekwencji dopuszczenie do istnienia w obrocie prawnym wadliwego tytułu wykonawczego, na podstawie którego organ egzekucyjny prowadzi egzekucję, - art. 33 pkt 10 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne przyjęcie przez organ, iż tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i spełnia wymogi zawarte w art. 27 § 1 pkt 3 i 6 oraz § 3 w/w ustawy, podczas gdy w rzeczywistości tych wymogów nie spełnia. 2.2. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 2.3. Na rozprawie w dniu 25 października 2012 r., skarżąca złożyła pismo procesowe, w którym wskazała, że organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę nie ustosunkował się do zarzutów skargi, nie wyjaśnił stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie ani nie dokonał własnej analizy zebranego materiału dowodowego w aspekcie zgłoszonych w skardze zarzutów, co do poprawności wystawienia tytułu wykonawczego przez wierzyciela Marszałka Województwa Ś.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., określanej dalej jako ustawa p.p.s.a.), sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie. 3.2. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. uznające zarzuty skarżącej, zawarte w piśmie z dnia 31 października 2011 r., w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej za nieuzasadnione. 3.3. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia, czy stanowisko wierzyciela w zakresie zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym jest prawidłowe, a w konsekwencji, czy zgłoszone zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępie rozważań przytoczyć zatem wypada treść przepisu art. 33 u.p.e.a. zgodnie z którym podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może stanowić : 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Podkreślić przy tym należy, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. 3.4. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zgłaszała zarzuty do tytułu wykonawczego nr 1/2011 z dnia 12 lipca 2011 r. doręczonego w dniu 24 października 2011 r., gdyż w jej ocenie tytuł został wystawiony niezgodnie z art. 27 § 1 u.p.e.a. tj. nie zawierał prawidłowo określonej nazwy dłużnika, nie wskazywał podstawy prawnej obowiązku dłużnika i podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz niezgodnie z art. 27 § 3 u.p.e.a nie załączono do tytułu upomnienia, ani nie przedstawiono dowodu jego doręczenia dłużnikowi. Ponadto wskazano, że Spółka nie otrzymała decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, a w ewidencji gruntów (wypis z dnia 20.03.2009r.) grunt ten oznaczony jest jako rolny. 3.5. Sąd odnosząc się do niespełnienia przez tytuły wykonawcze wymogów formalnych określonych w art. 27 u.p.e.a., zauważa, że stosownie do art. 27 § 1 u.p.e.a. tytuł wykonawczy winien zawierać: 1) oznaczenie wierzyciela; 2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel posiada taką informację; 3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek; 4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń; 5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej; 6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej; 7) datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela; 8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu; 9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; 10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej; 11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych. 3.6. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 27 § 1 u.p.e.a. poprzez nieprawidłowe wskazanie w tytule wykonawczym nazwy dłużnika , wskazać należy, że z akt niniejszej sprawy wynika, że prawidłowa nazwa Spółki brzmi A. sp. z o.o. w K., przy czym w tytule wykonawczym została określona jako "A. sp. z o.o. W ocenie Sądu tytuł wykonawczy jako, że jest dokumentem urzędowym musi spełniać rygorystycznie określone wymogi treściowe, ponieważ warunkuje wszczęcie egzekucji. I tak stosownie do art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. tytuł wykonawczy powinien zawierać wskazanie zobowiązanego, czyli osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osobę lub jednostkę, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo której obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). Jako zobowiązanego w tytule wykonawczym można wskazać taki podmiot, na którym ciążył określony obowiązek. Dokument ten, jako podstawa prowadzenia egzekucji musi wskazywać precyzyjnie podmiot zobowiązany, ponieważ jest on wystawiany przez wierzyciela przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, może on wystawić nowy tytuł wykonawczy, o zmienionej treści w stosunku do poprzedniego, ale tylko przed złożeniem organowi egzekucyjnemu wniosku o wszczęcie egzekucji. Zmiana treści tytułu wykonawczego w toku postępowania egzekucyjnego nie jest dopuszczalna, dopuszczono jedynie, że wierzyciel w przypadku wierzytelności pieniężnych ma obowiązek jego aktualizacji (por. Komentarz do art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Cezary Kulesza, LEX 2010). Skoro zatem nie można sprostować treści tytułu wykonawczego, a podmiot określony tym tytułem nie wskazuje precyzyjnie nazwy dłużnika, to tytuł taki winien być wyeliminowany z obrotu prawnego. 3.7. W niniejszej sprawie Skarżąca podnosi ponadto zarzut, iż egzekwowany obowiązek wynika z decyzji wydanej w dniu 28.01.2010 r. nr [...], która nieprawidłowo została wskazana w treści tytułu wykonawczego jako wydana w dniu 28.10.2010 r. W ocenie Sądu powyższy błąd skutkuje tym, że podstawa prawna należności nie została poprawnie zidentyfikowana właściwą datą orzeczenia, z którego wynika dochodzony obowiązek. Nie można się zgodzić, z oceną Kolegium, że omyłkowe wskazanie daty wydania decyzji, przy jednoczesnym prawidłowym jej oznakowaniu nie mogło spowodować u Spółki wątpliwości dotyczących podmiotu zobowiązanego i przedmiotu egzekucji. Zdaniem Sądu błąd ten ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie wskazuje precyzyjnie podstawy prawnej. Tytuł wykonawczy obarczony takim uchybieniem winien być wyeliminowany z obrotu prawnego, bowiem nie spełnia wymagania wynikające z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. 3.8. Nie jest natomiast uzasadniony, podnoszony także w skardze, zarzut niedołączenia do przesłanego dłużnikowi tytułu wykonawczego upomnienia, ani dowodu doręczenia upomnienia. Doręczenie dłużnikowi pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego jest, zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. warunkiem dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie egzekucji administracyjnej bez zrealizowania tego obowiązku jest niedopuszczalne. Wymóg ten został jednak w rozpoznawanej sprawie spełniony, gdyż upomnienie zostało stronie skarżącej doręczone w dniu 25. 05 2011 r., co zostało podane w tytule wykonawczym. Zgodnie z art. 27 § 3 u.p.e.a. do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku. Wierzyciel przesyłając do realizacji tytuł wykonawczy ma zatem obowiązek dołączenia do niego dowodu doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., aby wykazać, organowi egzekucyjnemu, że spełniony został ten wymóg dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Obowiązek ten ciąży zatem na wierzycielu względem organu egzekucyjnego nie zaś względem zobowiązanego. Nie ma także podstaw aby organ egzekucyjny przesyłając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego (art. 26 § 5) załączał do niego dowód doręczenia upomnienia, skoro wcześniej wierzyciel przesłał mu upomnienie, a data jego doręczenia jest wskazana w tytule. Stanowisko strony skarżącej, że wymóg taki, zgodnie z art. 27 § 3 u.p.e.a., ciąży na wierzycielu względem zobowiązanego, nie jest w ocenie Sądu prawidłowe. 3.9. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozważy zarzuty strony, biorąc pod uwagę przedstawione wyżej rozważania dotyczące błędnie wskazanej nazwy Spółki oraz nieprawidłowo wskazanej daty decyzji. 3.10. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.