I SA/Ke 53/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak,, Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce - Wschód w Kielcach na uchwałę Rada Gminy Górno z dnia 5 października 2021 r. nr XXXIV/336/2021 w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Górno" stwierdza nieważność § 9 ust. 1, § 14 ust. 7, § 15 ust. 5, § 22 załącznika do uchwały nr XXXIV/336/2021 Rady Gminy Górno z 5 października 2021 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Górno". Rada Gminy Górno 5 października 2021 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U.2001.1372) dalej "u.s.g." w związku z art. 19 ust. 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz.U. 2020.2028) dalej "u.z.z.w.", po pozytywnym zaopiniowaniu przez PGW Wody Polskie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Górno, podjęła uchwałę nr XXXIV/336/2021, w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Górno". W § 1 uchwały postanowiono, że uchwala się "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Górno" stanowiący załącznik do niniejszej uchwały (dalej załącznik, Regulamin). Zgodnie z § 9 ust. 1 załącznika podstawę ustalenia ilości pobranej wody lub wprowadzonych ścieków stanowią: wodomierz główny, urządzenie pomiarowe, przeciętne normy zużycia oraz ilości ustalonej w umowie. Zgodnie z § 14 ust. 7 załącznika Protokół końcowy stanowi potwierdzenie prawidłowości wykonania podłączenia i jego podpisanie przez strony upoważnia Odbiorcę do złożenia pisemnego wniosku o zawarcie Umowy. Paragraf 15 ust. 5 stanowi zaś, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia, zdrowia, środowiska związane z funkcjonowaniem sieci, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Nie zwalnia to Przedsiębiorstwa z obowiązku zastosowania wszelkich dostępnych mu sposobów dla złagodzenia tych uciążliwości dla Odbiorców. Stosownie do § 22 załącznika w sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy Ustawy, wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy Kielce – Wschód w Kielcach złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Uchwała została zaskarżona w zakresie § 9 ust. 1, § 14 ust. 7, § 15 ust. 5, § 22 Regulaminu. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w ww. części. Zarzucił obrazę art 19 ust. 5 u.z.z.w. w zw. z art. 7 i 87 oraz 94 Konstytucji RP, stanowiącą istotne naruszenie prawa poprzez to, że w zaskarżonych zapisach uchwały Rada Gminy Górno przekroczyła delegację ustawową w zakresie tego, co winien zawierać Regulamin, wynikającą z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżone uchwały są aktami prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że treść tego regulaminu musi odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W ocenie skarżącego zapisy § 9 ust. 1 Regulaminu stanowią niedozwoloną modyfikację przepisów ustawowych. Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.z.w. ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Zatem dopiero w sytuacji, gdy nie ma wodomierza głównego można skorzystać z innego sposobu rozliczenia, tj. w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Przy czym, przepis ten odnosi się wyłącznie do pobranej wody, bowiem ilość odprowadzanych ścieków, w myśl art. 27 ust. 4 u.z.z.w., ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w razie ich braku - ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (art. 27 ust. 5 u.z.z.w.). Zdaniem skarżącego również zapisy § 14 ust. 7 Regulaminu przekraczają delegację ustawową wynikającą z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Ustawodawca w art. 6 ust. 2 tej ustawy nie sformułował żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość wprowadzenia takich dodatkowych warunków zawarcia umowy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Jednocześnie § 15 ust. 5 Regulaminu także stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Przepis art. 19 ust. 5 pkt. 7 ustawy nie pozwala bowiem na uregulowanie w Regulaminie przesłanek wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków przez Gminę w taki sposób, jak uczyniła to Gmina Górno. Z upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie wynika bowiem, że przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług - nie zaś wskazanie, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Katalog sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, został bowiem enumeratywnie wskazany w art. 8 ust. 1 u.z.z.w. Zdaniem skarżącego z kolei zapis § 22 Regulaminu narusza art. 87 Konstytucji. Uchwała zastrzega, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niezgodne z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. W odpowiedzi na skargę organ pozostawił skargę do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2022.329) dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U.2021.137). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Stosownie do wskazanego przepisu rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. W myśl art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że treść tego regulaminu musi odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej, zaś wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości lub w części. W świetle powyższych rozważań, Sąd stwierdza, że uzasadniony jest zarzut naruszenia § 9 ust. 1 Regulaminu. Zawarto w nim zapis, że podstawę rozliczenia ilości pobranej wody lub wprowadzonych ścieków stanowią: wodomierz główny, urządzenie pomiarowe, albo przeciętne normy zużycia wody. Tak sformułowane zapisy Regulaminu prowadzą do wniosku, że wymienione trzy sposoby rozliczenia ilości pobranej wody oraz wprowadzonych ścieków mogą być stosowane alternatywnie, zamiennie. Zdaniem Sądu takie zapisy stanowią niedozwoloną modyfikację przepisów ustawowych. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 1 u.z.z.w. ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku – w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Zatem dopiero w sytuacji, gdy nie ma wodomierza głównego można skorzystać z innego sposobu rozliczenia, tj. w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Przy czym, przepis ten odnosi się wyłącznie do pobranej wody, bowiem ilość odprowadzanych ścieków, w myśl art. 27 ust. 4 u.z.z.w., ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w razie ich braku – ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (art. 27 ust. 5 u.z.z.w.). Wskazane wyżej przepisy ustawy są jasne i logiczne, nie pozostawiając wątpliwości co do ustalonego sposobu rozliczenia ilości pobranej wody oraz odprowadzonych ścieków a jakiekolwiek odstępstwo od powyższych reguł czynią zapisy regulaminu niezgodnymi z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd podziela ponadto stanowisko skarżącego prokuratora o niezgodności z ustawą zapisu § 14 ust. 7 Regulaminu stanowiący, że jednym z warunków złożenia wniosku o zawarcie umowy jest dysponowanie podpisanym przez strony protokołem końcowym, stanowiącym potwierdzenie prawidłowości wykonania podłączenia. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. W świetle powyższego przepisu jedynym wymogiem dotyczącym wniosku o zawarcie umowy jest obowiązek zachowania formy pisemnej takiego wniosku. Nie jest zatem dopuszczalne, aby rada gminy wprowadzała w akcie prawa miejscowego dodatkowe elementy, od istnienia których uzależniałaby przyjęcie takiego wniosku do realizacji. Skoro art. 6 ust. 2 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, to przedsiębiorstwo to nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 ustawy jak podpisany protokół stanowiący potwierdzenie prawidłowości wykonania podłączenia. Zgodnie z brzmieniem art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Tym samym regulacja wprowadzona przez lokalnego prawodawcę w § 15 ust. 5 Regulaminu nie realizuje delegacji ustawowej. Zakwestionowany przepis regulaminu określa przesłanki wstrzymania lub ograniczenia przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne świadczenia usług. Tymczasem z delegacji ustawowej wynika konieczność określenia nie przesłanek (przyczyn) wstrzymania świadczenia usług, lecz sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, a więc działań stanowiących konsekwencję wstrzymania świadczenia usług w zakresie dostarczania wody. Sygnalizowana wyżej rozbieżność miedzy treścią postanowień regulaminu, a upoważnienia ustawowego ma charakter jaskrawy. Rada nie uregulowała kwestii wymaganej przez ustawę, a równocześnie ustanowione przez nią przepisy wykroczyły poza zakres delegacji ustawowej. Tym samym Sąd podziela stanowisko skarżącego, że § 15 ust. 5 Regulaminu w sposób oczywisty narusza zakres delegacji ustawowej. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, w zakresie § 9 ust. 1, § 14 ust. 7, § 15 ust. 5 Regulaminu, w sposób istotny narusza art. 19 ust. 1 i ust. 5 u.z.z.w. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to trafnie wskazuje się, że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP (por. ww. wyrok NSA w sprawie II GSK 1405/16). Zdaniem Sądu zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia § 22 Regulaminu, w którym zastrzeżono, że w sprawach nieobjętych niniejszym Regulaminem obowiązują przepisy ustawy, wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. W kontekście zarzutów skargi i jej uzasadnienia, należy zdaniem Sądu ocenić czy kwestionowany zapis Regulaminu narusza art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Dotyczy zatem kwestii przestrzegania hierarchii źródeł prawa. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który zbudowany jest hierarchicznie. W świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji RP najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Z powyższych względów, organ w kwestionowanym zapisie istotnie naruszył art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, sytuując Regulamin jako akt prawa miejscowego (art. 19 ust. 4 ustawy) przed źródłami prawa takimi jak ustawy wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Regulamin jako akt niższego rzędu, powinien jedynie uzupełniać szczegółowo w ramach delegacji ustawowej, kwestie uregulowane zasadniczo w aktach wyższego rzędu i w tym zakresie obowiązywać. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.