I SA/Ke 532/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Nidzica" w Kazimierzy Wielkiej z dnia 27 stycznia 2017 r. Nr I/2/17 w sprawie uchwalenia budżetu Związku Międzygminnego " Nidzica" na 2017 rok stwierdza nieważność § 7 ust. 1 i 2 uchwały z dnia 27 stycznia 2017 r. Nr I/2/17, wydanej przez Zgromadzenie Związku Międzygminnego "Nidzica" w Kazimierzy Wielkiej. 1.1 Zgromadzenie Związku Międzygminnego "Nidzica" w Kazimierzy Wielkiej ("związku") 27 stycznia 2017 r. podjęło uchwałę nr I/2/17 w sprawie uchwalenia budżetu związku na 2017 r. W § 7 ust. 1 uchwalono udziały poszczególnych gmin w składce członkowskiej według wniesionego majątku bez Funduszu Spójności, tj. dla gminy Kazimierza Wielka – 37,72 %, gminy Skalbmierz – 38,45 %, gminy Działoszyce – 17,19 %, gminy Słaboszów – 6,64 %. W § 7 ust. 2 uchwalono udziały poszczególnych gmin w składce członkowskiej według wniesionego majątku w ramach Funduszu Spójności, tj. dla gminy Kazimierza Wielka – 61,47 %, gminy Skalbmierz – 9,62 %, gminy Działoszyce – 28,91 %, gminy Słaboszów – 0 %. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 4, pkt 9 lit. d ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej "u.s.g." w związku z art. 211, art. 212 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, ust. 2 pkt 1, 2, art. 222 ust. 1, art. 231 ust. 2, art. 235, art. 236, art. 237 ust. 2 pkt 3, art. 258 ust. 1 pkt 1, art. 264 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.) i § 13 pkt 6 i 13 statutu Związku Międzygminnego "Nidzica" w Kazimierzy Wielkiej (Dz.Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2003 r. nr 169, poz. 1501), dalej "statutu". 1.2 W uzasadnieniu uchwały wskazano kwoty przypadających składek na poszczególne gminy. Wskazano, że wynikają one z wyliczenia kwoty nie mającej pokrycia w działalności związku, która wynosi 969.600 zł. Podano udział we wniesionym majątku przez poszczególne gminy według stanu na 31 grudnia 2016 r. zgodnie z § 38 statutu związku (bez Funduszu Spójności). Wskazano też, że w planowanych dochodach na 2017 r. nie znajduje źródeł pokrycia kwota 811.830 zł. Podano kwotowy udział poszczególnych gmin w wartości wniesionego majątku do związku w ramach Funduszu Spójności zgodnie z § 38 statutu związku według stanu na 31 grudnia 2016 r. 1.3 W dniu 27 marca 2017 r. zgromadzenie podjęło uchwałę nr III/5/17 w sprawie zmiany uchwały związku z 27 stycznia 2017 r. nr I/2/17 w sprawie uchwalenia budżetu związku na 2017 r. Wprowadzono zmiany w dochodach budżetu związku zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały (§ 1) oraz w treści § 7 określającego udziały poszczególnych gmin w składce członkowskiej, tj. dla gminy Kazimierza Wielka – 47,71 %, gminy Skalbmierz – 26,32 %, gminy Działoszyce – 22,12 %, Gminy Słaboszów – 3,85 % (§ 2). 2.1 Na powyższe uchwały - w zakresie § 7 uchwały nr I/2/17 i § 2 uchwały nr III/5/17 skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła Regionalna Izby Obrachunkowa. W zakresie uchwały nr I/2/17 zarzuciła, że ustalenie składek dokonane zostało niezgodnie z postanowieniami § 38 ust. 1 i § 39 statutu. Przewidziano dwie kategorie składek członkowskich bez uwzględnienia zasad przewidzianych w tych zapisach. Określono procentową wysokość składki w odniesieniu do źródeł finansowania majątku, co nie odpowiada zasadzie ustalania składek określonej w § 38 ust. 1 statutu, która określa roczną składkę członków związku jako proporcjonalną w odniesieniu do majątku wniesionego do związku i nie wyróżnia żadnych podziałów majątku do ustalenia wysokości składki. Powstały też uzasadnione wątpliwości, by majątek powstały w ramach realizowanego z Funduszu Spójności projektu w świetle postanowień statutu uznać można za majątek wniesiony do związku przez członków związku, a tylko taki majątek może być uwzględniany przy ustalaniu udziału w składce członkowskiej zgodnie z § 38 ust. 1 statutu. Kwestie te reguluje § 7 statutu. Majątek powstały z finansowanego przez Fundusz Spójności projektu stał się natomiast majątkiem własnym związku. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w sposób prawidłowy dokonał ustalenia dochodów budżetu związku w zakresie określenia składek członkowskich należnych od poszczególnych gmin w roku 2017. W uzasadnieniu uchwały w sposób wyczerpujący przedstawiono wyjaśnienie w zakresie sposobu obliczenia wysokość składki, która jest należna od poszczególnych gmin - członków związku. Organ w sposób prawidłowy przyjął, że majątek powstały przy udziale środków finansowanych z Funduszu Spójności, stanowi majątek gmin wniesiony do związku. Majątek jaki został wytworzony w ramach projektu w zakresie zadań realizowanych na rzecz gmin - Członków Związku Międzygminnego "Nidzica", tj. gmin - Kazimierza Wielka, Skalbmierz oraz Działoszyce uczestniczących w tymże projekcie powiększa udziały danej gminy w związku. Udział własny wymagany w tym projekcie był zapewniany przez poszczególne gminy, a Związek Międzygminny Niedzica był podmiotem, przy pomocy którego możliwe było skorzystanie przez gminy z dofinansowania ze środków Funduszu Spójności. Związek był realizatorem tego przedsięwzięcia. Twierdzenia o naruszeniu regulacji zawartej w § 7 statutu są nieuzasadnione. Sąd powinien stwierdzić nieważność uchwał w razie istotnego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie nie można uznać, aby zaskarżone uchwały naruszały prawo w sposób uzasadniający stwierdzenie ich nieważności. 4.1 Postanowieniem z 9 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowił zawiesić postępowanie w sprawie ze skargi na uchwały nr I/2/17 i nr III/5/17. Postanowieniami z 16 marca 2021 r. podjął zawieszone postępowanie i umorzył postępowanie w sprawie ze skargi na uchwałę Nr III/5/17. Wyjaśnił, że w dniu 24 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie o sygn. akt I SA/Ke 410/17 wydał wyrok, w którym stwierdził nieważność uchwały z 27 marca 2017 r. nr III/5/17. Skargę kasacyjną od tego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 lutego 2021 r. sygn. akt I GSK 475/18. Uchwała nr III/5/17 wyeliminowana została zatem z obrotu prawnego, co spowodowało bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę nr III/5/17 i konieczność jego umorzenia w tym zakresie. 5.1 W dniu 30 marca 2021 r. skarżąca złożyła pismo procesowe, w którym podtrzymała stanowisko zaprezentowane w skardze i wniosła o jej rozpoznanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 6.1 Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego i ich związków, sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest, co zasady, związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Przy tym, jako uchwała z zakresu administracji publicznej przedmiotowa uchwała posiada przymiot aktu administracyjnego. 6.2 Skarga jest uzasadniona ponieważ zaskarżony § 7 uchwały nr I/2/17 został podjęty z naruszeniem prawa. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma stanowisko zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach w sprawie I SA/Ke 410/17 oraz stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną od tego wyroku (sygn. akt I GSK 475/18). Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie podmiotów, o których mowa w tym artykule polega na związaniu ich dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisach prawnych. Podmioty te muszą bez wyjątku przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Prawomocność orzeczenia sądu administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wywiera ono skutek nie tylko w danym i zakończonym postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale oddziałuje także w razie ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w danej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r. I OSK 4071/18, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozważania sądu w prawomocnej sprawie o sygn. akt I SA/Ke 410/17 odnoszą się wprawdzie do postanowień uchwały nr III/5/17, niemniej całkowicie są adekwatne do zapisów § 7 zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nr I/2/17. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że zarówno § 7 uchwały nr I/2/17 jak i zapisy § 2 uchwały nr III/5/17 dotyczą tożsamej kwestii - określenia udziałów poszczególnych gmin w składce członkowskiej związku. 6.3 Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zgodnie z § 7 ust. 1 statutu: ,,Poszczególni członkowie uczestniczą w Związku majątkiem wyrażającym równowartość mienia komunalnego przeszacowanego na dzień przystąpienia do Związku z uwzględnieniem amortyzacji i którego wniesienie następuje w drodze użyczenia oraz składników mienia z zakresu wodociągów i kanalizacji wymienionych w decyzjach Wojewody Kieleckiego, przekazanego na własność związku". Stosownie zaś do § 7 ust. 2 statutu: ,,Poszczególni członkowie uczestniczą w Związku majątkiem przekazanym na podstawie decyzji Wojewody Kieleckiego i majątkiem wniesionym przez gminy będące członkami Związku oraz nabytego przez związek od innych osób, na czas trwania Związku". W § 38 ust.1 statutu określono, że: ,,Członkowie Związku ponoszą koszty ogólnej działalności przez opłacanie rocznej składki proporcjonalnej do wartości wniesionego do Związku majątku". Stosownie zaś do § 38 ust. 2 statutu "wysokość rocznej składki przypadającej do uiszczenia przez każdego członka określa się procentowo. Procent ten stanowi równocześnie część rocznego planu finansowego dochodów z wyłączeniem tych ich części, które są dochodami własnymi Związku. Przyjmując powyższe założenia dotyczące rocznej składki ustala się, iż tę część planowanych rocznych dochodów budżetowych Związku, która nie znajduje źródeł pokrycia w działalności Związku opłacają w formie składki poszczególni członkowie Związku. Wysokość składki ustala Zgromadzenie w uchwale budżetowej Związku." W świetle natomiast § 39 statutu "jeżeli własne dochody Związku oraz roczne składki członków nie wystarczają na pokrycie wydatków, niedobór rozkłada się na wszystkich członków Związku, stosując odpowiednio zasady ustalone w § 38 statutu." 6.4 W § 7 zaskarżonej uchwały ustalono udział poszczególnych gmin w składce członkowskiej według wniesionego majątku bez Funduszu Spójności i udział poszczególnych gmin w składce członkowskiej w wartości wniesionego majątku w ramach Funduszu Spójności. Odnosząc się do tego należy wskazać, że jak słusznie zauważono w uzasadnieniu skargi, w § 7 uchwały dokonano podziału na dwie kategorie składek członkowskich, które nie zostały przewidziane w powyżej zacytowanych regulacjach statutu. W § 38, do którego stosowania odsyła § 39 statutu, przewidziano jeden sposób liczenia składki członkowskiej. Przede wszystkim jednak, uwzględnienie przez związek w uchwale na potrzeby ustalania udziału poszczególnych gmin w składce członkowskiej, majątku powstałego przy udziale ze środków z Funduszu Spójności, skutkuje naruszeniem § 38 ust. 1 w zw. z § 7 ust. 1 i 2 statutu i tym samym nieprawidłowe ustalenie tych składek, co podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyżej wyroku I GSK 475/18. W uzasadnieniu wyroku I SA/Ke 410/17 szerzej wyjaśniono na ten temat, że "Sąd stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, podzielając w tym stanowisko skarżącej, zakwestionował wynikający z uzasadnienia uchwały fakt uwzględnienia, przy ustaleniu wysokości składek dla Gminy Kazimierza Wielka, wartość majątku powstałego w ramach realizowanego z Funduszu Spójności Projektu pn: "Zapewnienie prawidłowej gospodarki wodno-ściekowej na terenie Związków Międzygminnych "Nidzica" i "Nida 2000". Przyjęcie do wyliczenia wysokości składki oprócz majątku wniesionego do Związku, także majątku wytworzonego w ramach Funduszu Spójności, podważyło prawidłowość ustalenia składek rocznych przeznaczonych na ponoszenie kosztów ogólnej działalności Związku. Tym samym, w ocenie Sądu, uwiarygodniło twierdzenia skarżącej co do wadliwego ustalenia proporcji przy ich obliczaniu. Z dokumentów: umowy o dofinansowanie projektu z 17 marca 2010 r. oraz aneksu do tej umowy z 30 kwietnia 2010 r., z których Sąd przeprowadził dowód na podstawie art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a., wywnioskować można, że majątek powstały w ramach ww. projektu powiększa udział Gminy w Związku, a w przypadku rozwiązania Związku stanowić będzie jej własność (§ 7 ust. 11 umowy o dofinansowanie). Analiza ww. dokumentów wskazuje ewidentnie, że majątek powstały w ramach Funduszu Spójności jest majątkiem odrębnym od majątku wniesionego na dzień przystąpienia do Związku." W związku z powyższym sąd w sprawie I SA/Ke 410/17 uznał, że zaskarżona uchwała w § 2, postanawiając o wysokości składki rocznej, nie spełnienia wymogu określonego w § 38 ust. 1 w związku z § 7 ust. 1 i ust. 2 statutu. Stanowisko to znajduje pełne przełożenie na § 7 uchwały nr I/2/17. Powinność, w jaki sposób należy ustalić wysokość składki rocznej wynika wprost z treści z ww. przepisów statutu. Z literalnego brzmienia § 7 ust. 1 i ust. 2 statutu wynika wprost, że ,,majątek wniesiony" to majątek wniesiony w drodze użyczenia i przekazany na własność związku, przeszacowany na dzień przystąpienia do związku z uwzględnieniem amortyzacji. Do tak zdefiniowanego pojęcia ,,majątku wniesionego", statut nawiązuje wprost w § 38 ust. 1. Podkreślić należy, że w § 7 ust. 1 i ust. 2 jak i w § 38 ust. 1 statutu jest mowa jedynie o majątku wniesionym na dzień przystąpienia do związku. W statucie brak jest natomiast regulacji dających podstawę do ustalenia składki rocznej z uwzględnieniem wartości majątku poszczególnych członków powstałego po przystąpieniu do związku, w tym przypadku majątku wytworzonego w ramach Funduszu Spójności. Tymczasem w § 7 ust. 2 uchwały nr I/2/17 do majątku gmin branego na potrzebę ustalenia wysokości składek rocznych uwzględniony został majątek powstały z finansowanego przez Fundusz Spójności. Należy podkreślić, że statut nie przewiduje takiej formy wniesienia majątku przez członków związku. Wysokość składki rocznej dla poszczególnych gmin ustala się jedynie od wartości majątku wniesionego do związku, na dzień przystąpienia, a zatem z pominięciem wartości majątku wytworzonego w trakcie uczestnictwa w związku. 6.5 W konsekwencji uznać należy, że rozdzielenie przez związek w § 7 zaskarżonej uchwały dwóch kategorii liczenia składek i uwzględnienie na potrzeby ustalenia udziału poszczególnych gmin w składce członkowskiej, majątku powstałego przy udziale środków z Funduszu Spójności, skutkuje naruszeniem postanowień § 7, § 38 i § 39 statutu. Stwierdzić należy, że w wyniku takiej konstrukcji uchwały następuje niezgodne z regulacjami statutowymi ustalenie wysokości składek członkowskich w 2017 r., będących jednym ze źródeł przychodów związku. 6.6 Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.