I SA/Ke 546/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] r. sprawy ze skargi L. W. - J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...]/[...]. 1.1 Decyzją z [...] r. nr [...]/2021 Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) utrzymał w mocy decyzję tego organu z [...] r. nr [...]/2020 (sygn. sprawy: [...]/[...]) odmawiającą L. W. (od lipca 2021 r. L. W. – [...]) prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. z tytułu różnic składek powstałych w wyniku korekt dokumentów rozliczeniowych. 1.2 Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z [...] r. L. W. zwróciła się do Zakładu o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Organ wyjaśnił, że kwota do zwolnienia ustalana jest na podstawie dokumentów rozliczeniowych zaksięgowanych na dzień rozstrzygania, tj. na dzień utworzenia not umorzeń. Noty umorzeń za marzec i kwiecień 2020 r. utworzyły się 30 maja 2020 r., a za maj 2020 r.- 20 września 2020 r. W dniu 14 grudnia 2020 r. wpłynęły korekty dokumentów rozliczeniowych ZUS DRA za miesiące marzec - maj 2020 r. na wyższe kwoty. Korekty dokumentów księgowane są na ogólnych zasadach na kontach płatników, nie ma przy tym znaczenia czy korekta jest na niższą czy wyższą kwotę. W przypadku korekty na wyższą kwotę niezbędne jest dopłacenie różnicy składek z ewentualnymi odsetkami za zwłokę. W związku z tym organ uznał, że wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia różnicy należności z tytułu składek powstałej w wyniku złożonych korekt dokumentów rozliczeniowych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Organ powołał przy tym art. 31zq ust. 8 i art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawy COVID". 2.1 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach L. W. - [...] podniosła, że składając deklaracje za miesiące od marca do maja 2020 r. w terminie do 30 czerwca 2020 r. była pewna ich poprawności. Uwzględniła jednak tylko składki zdrowotne, ale nie miała możliwości sprawdzenia tej okoliczności. Organ nie przyjmował w tym czasie interesantów, a na koncie PUE nie było żadnej informacji o nieprawidłowościach. Skarżąca wniosła o zwolnienie z opłacenia całości składek. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołał art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19 i podniósł, że do 30 czerwca 2020 r. skarżąca nie złożyła korekty deklaracji rozliczeniowych. Korekty złożyła dopiero 14 grudnia 2020 r. W związku z tym nie przysługuje jej prawo do zwolnienia z opłacenia różnicy należności z tytułu składek powstałych w wyniku złożonych korekt deklaracji rozliczeniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 4.1 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a."). Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. 4.2 W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Ma ono przy tym kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada ta sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Innymi słowy, istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r. I OSK 124/10, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 4.3 Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych wymogów. Organ uznał, że nie ma podstaw do zwolnienia skarżącej z obowiązku opłacania należności składkowych w wartościach wynikających z korekt deklaracji rozliczeniowych, gdyż kwota do zwolnienia ustalana jest na podstawie dokumentów rozliczeniowych zaksięgowanych na dzień rozstrzygania. Stanowiska tego w żaden jednak sposób nie uzasadnił. Powołał jedynie przepis art. 31zq ust. 8 ustawy COVID, który stanowi, że "od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Następnie powołał art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy COVID. Pierwszy z wymienionych ustępów stanowi, że "na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed 1 lutego 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r." Przepis art. 31zo ust. 4 stanowi z kolei, że "w przypadku osoby prowadzącej pozarolniczą działalność, osoby z nią współpracującej i osoby duchownej zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej ją najniższej podstawy wymiaru tych składek." 4.4 Zacytowane przepisy nie wyjaśniają rozstrzygnięcia podjętego przez organ. Nie podał on na jakiej podstawie prawnej wywodzi, że brak jest podstaw do podjęcia decyzji w przedmiocie odmowy zwolnienia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. w wielkościach wykreowanych korektami. Tymczasem jego obowiązkiem było wykazanie, że na podstawie konkretnego przepisu powołanego jako podstawa materialnoprawna, wobec skarżącej nie mogła zostać podjęta decyzja o zwolnieniu składek z uwagi na zmianę ich wartości wskutek korekty deklaracji rozliczeniowych. Wyjaśnienia spornej kwestii nie stanowi również powołany w odpowiedzi na skargę przepis art. 31zp ust. 1 ustawy COVID. W rezultacie motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia są nieczytelne. Zakład po przywołaniu treści art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy COVID nie wskazał dlaczego przepisy te uzasadniają podjętą decyzję. Naruszono w ten sposób art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodanie podstawy prawnej stanowiska. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2011 r. II GSK 96/10, z 8 listopada 2013 r. II GSK 870/12). 4.5 Wymaga podkreślenia, że zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organu w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Obowiązki te spoczywają na organie. W odniesieniu jednak do wyrażonego przez organ stanowiska, że skarżąca nie spełniła wymogów do uwzględnienia jej wniosku, należy wskazać na przepisy art. 31zq ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy COVID. Ostatni z powołanych ustępów stanowi, że zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Na tle tego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyraził pogląd, że wprawdzie przepis ten posługuje się terminem "znanych" składek na dzień rozpatrzenia wniosku, jednakże ustawodawca nie posługuje się w tym przepisie pojęciem "prawidłowej" deklaracji rozliczeniowej lub imiennego raportu miesięcznego złożonych do 30 czerwca 2020 r. Jeżeli zatem kwota składek w pierwotnej deklaracji była niższa niż należna, to późniejsza korekta deklaracji nie podważona przez organ, także może być objęta zwolnieniem. Prawodawca nie wyłączył możliwości składania korekt błędnych deklaracji ani też nie ograniczył w żadnym przepisie ustawy o COVID terminu złożenia skutecznej korekty deklaracji rozliczeniowej za miesiąc objęty wnioskiem o zwolnienie do 30 czerwca 2020 r. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że jeżeli deklaracja rozliczeniowa za miesiąc objęty wnioskiem została złożona do 30 czerwca 2020 r. - nawet błędna - to późniejsza korekta tej deklaracji nie może skutkować odmową zwolnienia z należności składkowych. Przeciwny rezultat wykładni tego przepisu prowadziłby bowiem do niczym nieuzasadnionego i nadmiernego formalizmu postępowania administracyjnego (wyrok z 28 września 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 931/21). 4.6 Podsumowując, organ nie uzasadnił należycie zaskarżonej decyzji. Z treści powołanych przez Zakład przepisów ustawy COVID nie wynika jego stanowisko, aby kwota składek do zwolnienia była określana jednorazowo i nie mogła być korygowana do innej wysokości. Podjęte rozstrzygnięcie nie czyni zadość wymogom prawa wynikających z przepisów prawa, a przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] r. 4.7 Ponownie rozstrzygając sprawę organ wskaże w sposób jednoznaczny normę prawa materialnego stojącą u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, dokona jej wykładni mając na względzie zawarte powyżej uwagi i wyda orzeczenie spełniające wymagania z art. 107 § 3 k.p.a.