I SA/Ke 547/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] 1. Decyzją z [...]. nr [...]/2020 Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) utrzymał w mocy decyzję własną z [...] nr [...]/304444/2020 odmawiającą A. W. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od kwietnia do maja 2020 r. 1.1 Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 27 kwietnia 2020 r. A. W. zwróciła się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r. za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność i opłacającą składki wyłącznie za siebie. 1.2 W decyzji z [...] r. Zakład odmówił prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres kwiecień - maj 2020 r. Organ podniósł, że dokumenty rozliczeniowe DRA za miesiące kwiecień-maj 2020 r. nie zostały przesłane w terminie do 30 czerwca 2020 r., co było warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za ten okres. Organ powołał w tym zakresie art. 31zo ust. 2 i 4 i art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". 1.3 A. W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazała, że prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą i zgodnie z obowiązującymi przepisami była zwolniona z obowiązku comiesięcznego składania deklaracji. Utrzymując w mocy swe rozstrzygnięcie w decyzji z [...] r., organ powtórzył dotychczasową argumentację. Wskazał również na treść art. 31zq ust. 8 i art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. W. wyjaśniła, że prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą i zgodnie z obowiązującymi przepisami była zwolniona z obowiązku comiesięcznego składania deklaracji. W konsekwencji odmowa prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od kwietnia do maja 2020 r. była bezzasadna. Strona w skardze wskazała na treść art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. 2.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd – co do zasady - nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), określanej dalej jako "p.p.s.a.". 3.2 Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z [...] r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Zdaniem sądu organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania, tj. art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto organ naruszył przepis art. 107 § 3 K.p.a. 3.3 Spór w sprawie dotyczył prawidłowości odmowy zwolnienia skarżącej z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za kwiecień-maj 2020 r. Ponieważ skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek w dniu 27 kwietnia 2020 r., w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy COVID-19 obowiązujące na ten dzień. Na podstawie art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy COVID-19, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s., zwanej dalej "osobą, prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. W przypadku osoby prowadzącej pozarolniczą działalność zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej ją najniższej podstawy wymiaru tych składek. Zgodnie z art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., zwany dalej "wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek", płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Stosownie do art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Na podstawie art. 31zq ust. 2 ustawy COVID-19 Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięczny należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Na mocy art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Z powyższego wynika, że skarżąca, ubiegając się o wnioskowane zwolnienie z obowiązku uiszczenia składek powinna złożyć stosowne dokumenty wraz z wnioskiem w terminie do 30 czerwca 2020 r. 3.4 Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz oceny prawidłowości prowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego złożonym przez stronę wnioskiem sąd doszedł do przekonania, że w toku postępowania organ naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 K.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy K.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 K.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzegł w postępowaniu organu istotne naruszenie art. 9 K.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. teza pierwsza wyroku NSA z 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w następstwie złożenia przez A. W. 27 kwietnia 2020 r. wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a., organ powinien czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 K.p.a., organ powinien - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącej należytych i wyczerpujących informacji i wyjaśnień, co do okoliczności, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Mimo upływu czasu od złożenia wniosku, organ nie udzielił stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia tego wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracji). Po tym czasie organ wydał decyzję odmowną wskazując, że ostatecznym terminem, do którego skarżąca miała złożyć deklaracje rozliczeniowe za kwiecień-maj 2020 r. był 30 czerwca 2020 r. i termin ten upłynął. Podkreślić w tym miejscu należy, że norma postępowania zawarta w art. 9 K.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa oraz okoliczności faktycznych mających znaczenie dla pozytywnego załatwienia sprawy. Zdaniem sądu, przyczyną niezłożenia dokumentów rozliczeniowych przez skarżącą nie była jej zła wola, lecz w istocie brak świadomości, co do konieczności wysłania deklaracji, co już sygnalizowała we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez organ, wskazując wówczas, że prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą i w związku z tym zwolniona jest z obowiązku comiesięcznego składania deklaracji. Zatem uchybienie terminowi złożenia deklaracji rozliczeniowej za kwiecień-maj 2020 r. było niezawinione. Spowodowane zostało przekonaniem o braku konieczności składania tej deklaracji. Zdaniem sądu naruszenie art. 9 K.p.a. miało istotny wpływ na pozbawienie skarżącą prawa, które niewątpliwie uzyskałaby w sytuacji, gdyby organ stosował się (i uczynił to w porę) do dyrektyw płynących z tego przepisu. Wbrew nakazowi wynikającemu z art. 9 K.p.a., organ nie poinformował strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, nie wezwał strony do złożenia wymaganych, brakujących dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organ nie czuwał, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości o zaistniałej nieprawidłowości w składaniu dokumentów rozliczeniowych. W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania, by w porę poinformować skarżącą, że bez złożenia brakujących dokumentów jej wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku. W badanej sprawie, w ocenie sądu, organ naruszył również art. 79a § 1 K.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć organu (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz [...] - dostępny na stronie [...] ). Naruszenie powyżej wskazanych przepisów art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a. uniemożliwiło zatem skarżącej uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie przez nią brakujących dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie wyłączy jej prawo do uzyskania zwolnienia, a w konsekwencji pozbawiło skarżącą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień-maj 2020 r. W tym miejscu przypomnieć ponownie należy, że w treści wniosku o ponowne załatwienie sprawy strona, podnosiła, że prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą i w związku z tym zwolniona jest z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych. Tymczasem organ, wydając zaskarżoną decyzję (utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] r. odmawiającą prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek) wskazał, że A. W. nie złożyła deklaracji rozliczeniowych za okres kwiecień-maj w terminie do 30 czerwca 2020 r., co było warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za ten okres. Poza tym stwierdzeniem w uzasadnieniu decyzji organ przywołał jedynie literalne brzmienie art. 31zo ust. 2 i 4, art. 31zq ust 3 ustawy o COVID-19 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie odniósł się natomiast w jakikolwiek sposób do argumentacji strony przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl powyższego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony postępowania, jak też, gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 110/15 (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Podejmowanie decyzji posiada także, obok oczywistych aspektów: proceduralnego i materialnego, aspekt intelektualny. Jest to przecież proces myślowy, który powinien być logiczny i spójny, i który powinien zmierzać do uświadomionej konkluzji, opartej o uświadomione motywy działania. Motywy te można poznać na podstawie prawidłowo zredagowanego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie tychże motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzenie "że". Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania. W przypadku decyzji wydawanej przez organ działający jako organ II instancji naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. zaistnieje także wtedy, gdy organ nie dokona oceny w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu, w tym wypadku we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ orzekający na niekorzyść strony zobowiązany jest do sporządzenia uzasadnienia w sposób wyjątkowo staranny, tak aby strona miała pełną wiedzę co do przesłanek zastosowania określonych w rozstrzygnięciu przepisów. Uzasadnienie, które pomija odpowiedź na podstawowe zarzuty oraz nie rozprawia się z zasadniczymi dla wyniku sprawy argumentami strony, jest uzasadnieniem wadliwym, naruszającym zarówno art. 107 § 3 K.p.a., jak też art. 11 tej ustawy. Jak przyjmuje się w doktrynie, uzasadnienie decyzji w przewidzianym w art. 107 § 3 K.p.a. kształcie, stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych, której zadośćuczynienie przez organ umożliwia przeprowadzenie pełnej kontroli rozstrzygnięcia (zob. Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Dom Wydawniczy ABC, 1997, str. 187-188). W realiach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji, gdyż organ odwoławczy nie ustosunkował się do podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy argumentów strony. Wnioskodawca wywodził bowiem, że zwolniony był z obowiązku składania dokumentacji rozliczeniowej DRA z badany okres w związku z przepisami jaki obowiązują. Podniesienia wymaga, że całkowite pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności i argumentów powoływanych przez stronę godzi także w zasadę określoną w art. 8 K.p.a., a polegającą na prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej. Tym samym sąd stwierdził, że w ramach toczącego się postępowania kontrolowanej sprawy doszło do naruszenia następujących przepisów postępowania administracyjnego: art. 8, 9, art. 10 § 1 11 i art. 79a § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe wady doprowadziły do wyeliminowania przez sąd zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego oraz decyzji ją poprzedzającej. 3.5 Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni powyżej wyrażoną ocenę prawną. 3.6 Mając na względzie powyższe sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.