I SA/Ke 566/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego oddala skargę. 1.1 Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: dyrektor) decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej: kierownika) z [...]. nr [...] ustalającą D.W. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 12.041,20 zł. 1.2 Dyrektor ustalił, że D. W. 22 kwietnia 2008 r. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r., podpisując oświadczenie, że znane mu są zasady oraz tryb realizacji płatności oraz zobowiązanie do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Kierownik decyzją z [...]nr [...] przyznał rolnikowi płatność rolnośrodowiskową na rok 2008 z tytułu realizacji pakietu rolnictwo ekologiczne. Za termin rozpoczęcia 5-letniego zobowiązania ustalono 1 marca 2008 r. Płatności przyznane przedmiotową decyzją zostały zrealizowane na rzecz strony. D. W. złożył wnioski kontynuacyjne na 2009, 2010 i 2011 r., przyznane decyzjami odpowiednio o nr [...] z [...] r., nr [...] z [...] r. i nr [...] z [...] r. Za lata te przyznano płatności, które następnie zostały zrealizowane. 1.3 W dniach 2-8 marca 2012 r. w gospodarstwie D. W. zostały przeprowadzone kontrole, które wykazały nieprawidłowości. Decyzją nr [...] z [...]r. kierownik uchylił decyzję ostateczną nr [...]z [...]r. i odmówił przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. Dyrektor utrzymał w mocy tę decyzję, następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (sygn. akt II SA/Ke 500/13) oddalił skargę strony. Kierownik decyzją nr [...]z [...]r. ustalił D. W. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za 2011 r. Dyrektor utrzymał w mocy tę decyzję. 1.4 D. W. nie złożył wniosku kontynuacyjnego na 2012 r., nie został również umieszczony na wykazie Jednostki Certyfikującej wśród podmiotów prowadzących w roku 2012 rolnictwo ekologiczne. Organ podniósł, że prowadzenie rolnictwa ekologicznego w latach 2008-2012 regulowały przepisy ustawy z 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym, w tym art. 17 tej ustawy. Następnie powołując treść art. 73 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 242, z późn. zm.) oraz art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 02.12.2009 r., str. 65), organ podniósł, że zaistniała konieczność ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2008-2010 r., w związku z niedotrzymaniem zobowiązania rolnośrodowiskowego uzyskanego na mocy decyzji nr [...], nr [...]oraz nr [...]. W dniu 8 września 2014 r. kierownik wszczął w tym zakresie postępowanie. 1.5 Organ wyjaśnił, że zobowiązanie strony zostało podjęte na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2008 r., Nr 34, poz. 200), które następnie zostało zmienione przez rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy " objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262, z późn, zm.). Powołał § 2 ust. 1 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r. oraz art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005 str. 1, z późn. zm.). W przedmiotowej sprawie nieprawidłowości skutkujące zwrotem nienależnie pobranych płatności nastąpiły w momencie obowiązywania przepisów rozporządzenia z 26 lutego 2009 r., w którym § 28 ust. 1 wskazuje, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Z uwagi na nowelizację przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rołnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, ze zm.), zgodnie z zapisami § 46, do postępowań w sprawie ustalania kwot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych wszczętych po 15 marca 2013 r. stosuje się przepisy znowelizowanego rozporządzenia. Treść § 28 ust. 1 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r. znalazła odzwierciedlenie w zapisach § 39 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. Z kolei § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., wskazuje, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej za realizację danego wariantu albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana za realizację tego wariantu. Natomiast § 23 ust. 3 wskazuje, że jeżeli rolnik nie zamierza ubiegać się w danym roku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej za realizację danego wariantu, zamiast wniosku o jej przyznanie składa, na formularzu udostępnionym przez Agencję, informację o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię, a w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7 - również o zwierzętach ras lokalnych, w odniesieniu do których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku. Organ podniósł, że zapisy § 39 ust. 2 pkt 4 oraz § 23 ust. 3 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. nie miały odpowiedniego zapisu w rozporządzeniu z 26 lutego 2009 r. w trakcie trwania zobowiązania strony. Z tego względu brak złożenia wniosku kontynuacyjnego przez D. W. na 2012 r. nie stanowi samoistnej przesłanki niedotrzymania zobowiązania wieloletniego. Natomiast w sprawie udowodnione zostało zaistnienie przesłanki wskazanej w § 39 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., bowiem skoro w 2012 r. D. W. nie został umieszczony na wykazie jednostki certyfikującej, należało uznać, że nie zrealizował podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zaprzestanie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przed upływem 5-letniego okresu powoduje co do zasady konieczność zwrotu przez tego rolnika wsparcia, w całości lub części w zależności od zakresu zaprzestania, uzyskanego z tego tytułu za cały okres, w którym to zobowiązanie było realizowane. Wiąże się to z treścią art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Obejmuje więc swoim zakresem pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy i uznanych następnie za pobrane nienależnie, z powodu niedotrzymania pięcioletniego okresu zobowiązania, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skoro D. W. nie zrealizował podjętego zobowiązania, należało uznać za nienależnie pobrane płatności przyznane decyzjami kierownika nr 0246-2008-019192, nr 0246-2010-001878 i nr 0246-2011-000412. 1.6 Dalej organ podniósł, że przepisy art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 i art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r., mają zastosowanie tyko w przypadkach gdy płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy, a błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Pomyłka organu może zaistnieć wówczas, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych organ wyliczył kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych. W takiej sytuacji rolnik byłby zwolniony z obowiązku zwrotu nienależnej płatności przekraczającej prawidłowo wyliczoną kwotę nadpłaty i to pod warunkiem jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. W niniejszym przypadku płatności nie zostały dokonane na skutek pomyłki organów, zatem brak jest możliwości ich zastosowania. 1.7 Odnośnie płatności zrealizowanej za lata 2008 – 2009 w sprawie nie znajduje również zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Dobra wiara, o której mowa w tym przepisie, nie wynika z dokumentacji dostępnej organowi. D. W. przystępując do programu wieloletniego, z jednej strony złożył podpis pod oświadczeniem, że znane mu są zasady przyznania płatności oraz pomocy finansowej objętej wnioskiem o przyznanie płatności, a z drugiej strony jako pracownik Biura Powiatowego ARiMR w Staszowie posiadał dużą wiedzę w zakresie objętym programem rolnośrodowiskowym. Nieprzestrzeganie zobowiązania do prowadzenia rolnictwa ekologicznego w okresie trwania zobowiązania prowadzi do uznania braku dobrej wiary strony. W związku z powyższym w stosunku do pobranych przez stronę i przypadających do zwrotu płatności rolnośrodowiskowych zastosowanie ma dziesięcioletni okres przedawnienia liczony od daty wypłaty, który to okres jeszcze nie minął. Dla płatności realizowanych od roku 2010 i lat kolejnych w przepisach sektorowych brak jest regulacji szczególnych dotyczących okresów przedawnienia. Dla płatności tych znajduje zastosowanie art. 3 ust. 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. z późn. zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, za którą należy uznać co do zasady w przypadku programów wieloletnich dzień zakończenia zobowiązania - czyli w niniejszym przypadku datę 1 marca 2013 r. Okres czterech lat od tej daty nie minął, zatem zasadne jest żądanie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. 1.8 Końcowo organ podniósł, że każda z płatności przyznana za 2008, 2009 i 2010 r. przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, co oznacza, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Ponadto, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik obowiązany jest zwrócić kwotę powiększoną o odsetki. 2.1 D. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na decyzję dyrektora, wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, że w 2012 r. nie złożył wniosku rolnośrodowiskowego, ale nie miało to powodować niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego. Od pracowników organu uzyskał informację, że może nie składać wniosku w danym roku, oraz że ważne jest by prowadził gospodarstwo ekologiczne. Skarżącego pouczono również, że w odpowiedzi na wezwanie ma oświadczyć, że dane gospodarstwo jest prowadzone ekologicznie, co nie spowoduje niedotrzymania zobowiązania. W związku z tym w odpowiedzi na wezwanie z 25 lipca 2012 r. złożył oświadczenie, w którym poinformował, że program realizuje, ale nie wnioskuje o płatność. Zdaniem skarżącego, decyzje organu pierwszej jak i drugiej instancji zawierają nieprawdziwe stwierdzenia. W decyzji brak jest informacji na temat kontroli prowadzonej od daty wszczęcia postępowania, tj. od 8 września 2014 r. do daty 18 maja 2015 r., tj. wydania decyzji pierwszej instancji. Takie zarzuty skarżący zawarł w odwołaniu. Mimo to nie wyjaśniono, na czym polegał skomplikowany charakter sprawy, o którym mowa w piśmie z 2 kwietnia 2015 r. Decyzja narusza w ten sposób art.15, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1 Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 poz. 1647 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2 Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Decyzja wprawdzie obarczona jest uchybieniem, o którym będzie mowa niżej, jednakże nie miało ono charakteru istotnego, determinującego konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3.3 Przedmiotem decyzji jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych za lata 2008, 2009 i 2010 płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Podstawą do uznania przez organ o konieczności zwrotu płatności było ustalenie, że rolnik nie realizował całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Organ wskazał, że zaniechanie to polegało na tym, że D. W. w 2012 r. nie został umieszczony na wykazie jednostki certyfikującej. Natomiast zdaniem D. W., do kontynuacji zobowiązania wystarczyło faktyczne prowadzenie gospodarstwa rolnego i poinformowanie o tym organu, bez konieczności składania wniosku za 2012 r. 3.4 Ocenę prawidłowości poczynionego przez organ wniosku poprzedzić musi analiza nałożonych na rolnika przez przepisy prawa obowiązków, których wypełnienie implikowało przyznawanie corocznej płatności. W 2008 r., tj. w roku rozpoczęcia realizacji pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 34, poz. 200 ze zm.), dalej: rozporządzenie z 2008 r. Z jego § 2 ust. 1 pkt 3 wynikało, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, z późn. zm.), zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia wymienionego we wprowadzeniu do wyliczenia, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Jak wynika z akt sprawy, D. W. w 2008 realizował pakiet 2 rolnictwo ekologiczne, wariant 2.2. uprawy rolnicze (w okresie przestawienia), który to opisany został w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2008 r. Na podstawie § 7 tego rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa realizowana w ramach tego pakietu mogła być przyznana, jeżeli rolnik prowadził produkcję rolną zgodnie z: a) przepisami o rolnictwie ekologicznym i przepisami rozporządzenia Rady (EWG) nr 2092/91 z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych (Dz. Urz. WE L 198 z 22.07.1991, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 2, str. 39, z późn. zm.) oraz przepisami wydanymi w trybie tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie uprawy roślin, b) najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Ponadto, rolnik realizujący wymieniony pakiet zobowiązany był, w myśl § 19 rozporządzenia z 2008 r., dołączyć do wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej lub kolejnych płatności rolnośrodowiskowych - w przypadku dodania nowych pakietów w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego lub zwiększenia powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowane zobowiązanie rolno-środowiskowe - kopię zgłoszenia, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 93, poz. 898 ze zm. ) do upoważnionej jednostki certyfikującej. Powołany art. 6 ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym stanowił, że producent zamierzający podjąć działalność w zakresie rolnictwa ekologicznego zgłasza zamiar prowadzenia takiej działalności wybranej upoważnionej jednostce certyfikującej i wojewódzkiemu inspektorowi jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, upoważniona jednostka certyfikująca przekazuje do dnia 31 października każdego roku ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa oraz Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - wykaz producentów w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym określone w rozporządzeniu Rady nr 2092/91/EWG z 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych (Dz. Urz. WE L 198, 22.07.1991 r., z późn. zm.). Z powyższych przepisów wynika, że jednym z obowiązków, którego wypełnienie umożliwiało przyznanie rolnikowi płatności w 2008 r., było zgłoszenie zamiaru prowadzenia działalności w zakresie rolnictwa ekologicznego upoważnionej jednostce certyfikującej. 3.5 W dniu 28 lutego 2009 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), dalej: rozporządzenie z 2009 r. Na podstawie § 44 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r., z dniem 28 lutego 2009 r. utraciło moc rozporządzenie z 2008 r., jednakże w § 36 nowego rozporządzenia zawarto przepis przejściowy, zgodnie z którym do zobowiązań rolnośrodowiskowych podjętych na podstawie rozporządzenia z 2008 r. i do przyznawania kolejnych płatności rolnośrodowiskowych za realizację tego zobowiązania stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis § 36 odnosi się do przedmiotowej sprawy i oznacza, że do kolejnych lat zobowiązania rolnośrodowiskowego, tj. 2009 r., 2010 r., 2011 r. i 2012 r. zastosowanie znajdowało rozporządzenie z 2008 r. W dniu 7 sierpnia 2009 r. weszła w życie ustawa z 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U., Nr 116, poz. 975 ze zm.), zawierająca w art. 17 ust. 1 pkt 1 przepis, zgodnie z którym jednostka certyfikująca przekazuje Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej w formie dokumentu elektronicznego opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, do dnia 30 listopada każdego roku, wykaz producentów, o których mowa w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r. poz. 86, z późn. zm.), którzy spełnili określone wymagania dotyczące produkcji ekologicznej zgodnie z przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego, według stanu na dzień 15 listopada tego roku. Dalej w art. 17 ust. 3 ww. ustawy jest zapis, zgodnie z którym wykaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, dla celów postępowania dowodowego w postępowaniu prowadzonym w sprawach związanych z udzielaniem pomocy finansowej producentom ekologicznym, na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. 3.6 Z powyższych przepisów wypływa wniosek, że wskazany wyżej obowiązek zgłaszania zamiaru prowadzenia działalności w zakresie rolnictwa ekologicznego upoważnionej jednostce certyfikującej spoczywał na rolniku także w latach następnych: w 2009, w 2010, w 2011 i w 2012 r. Rok 2011 r. nie był objęty postępowaniem zakończonym zaskarżoną decyzją. Istotą sprawy jest zaś to, że w 2012 r. skarżący nie złożył takiego zgłoszenia. Organ ustalił to na podstawie tego, że D. W. nie widnieje w wykazie producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2012. Na dokument ten, zawarty w aktach sprawy powołał się organ w zaskarżonej decyzji. Jego kluczowe znaczenie dla sprawy związane jest natomiast z tym, że stanowi on, jak wynika z wyżej cytowanego art. 17 ust. 3 ustawy z 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym dokument urzędowy. Dokumentom urzędowym przepis art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przyznaje zwiększoną moc dowodową w takim znaczeniu, że stanowią one dowód zupełny tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dokumentom urzędowym przysługuje domniemanie zgodności z prawdą oświadczenia organu zawartego w dokumencie. Ponadto służy im również domniemanie prawdziwości (autentyczności) polegające na przyjęciu, że dokument pochodzi od organu, który jest jego wystawcą. Aby dokument urzędowy korzystał z powyższych domniemań, muszą być spełnione następujące przesłanki: 1) dokument musi być sporządzony przez powołany do tego organ państwowy lub organ jednostki organizacyjnej albo inny podmiot, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, 2) dokument musi być sporządzony w formie prawem przepisanej; 3) organ powinien sporządzić dokument w zakresie swego działania. Cechą dokumentu urzędowego jest także tzw. formalna i materialna moc dowodowa. Formalna (zewnętrzna) moc dowodowa dokumentu wynika z tego, że został on wydany przez osobę uprawnioną i został skierowany na zewnątrz w celu wywołania pożądanego skutku. Materialna (wewnętrzna) moc dowodowa jest z kolei związana z treścią samego dokumentu i dotyczy znaczenia oraz skuteczności prawnej oświadczenia zawartego w dokumencie i jego komunikatywności w kontekście postępowania dowodowego. Powyższe wskazuje, że skoro wykaz producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym, jest dokumentem urzędowym, to wiąże w zawartości swojej treści. Istotnym w tym kontekście jest, że treści tego dokumentu skarżący nie kwestionował. Jeśli więc rolnik w nie jest w nim wykazany, to oznacza to, że nie zgłosił zamiaru prowadzenia działalności w zakresie gospodarstwa ekologicznego. Zgłoszenie to było zaś jego obowiązkiem, o czym stanowi § 7 pkt 2) lit. a) rozporządzenia z 28 lutego 2008 r. w związku z art. 17 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym. W tym miejscu należy postawić sygnalizowany na wstępie rozważań zarzut co do uzasadnienia decyzji, które kwestii tych, kluczowych przecież dla sprawy, nie wyjaśnia w sposób właściwy. Do art. 17 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym organ odniósł się na stronie 3 decyzji, natomiast wnioski z tego przepisu płynące opisał dopiero na stronie 7 decyzji, nie przywołując konkretnie z czego je wywodzi. Taką konstrukcję uzasadnienia należy uznać za wadliwą, ponieważ zdecydowanie utrudnia odczytanie procesu myślowego organu. Niemniej, zarówno powołane podstawy prawne jak i wnioski organu są prawidłowe, i to skłoniło Sąd do uznania, że uchybienie organu nie miało charakteru determinującego konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. 3.7 Przechodząc do oceny skutków zaniechania obowiązkowi ciążącego na rolniku należy wskazać, że 15 marca 2013 r. weszło w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.), dalej: rozporządzenia z 13 marca 2013 r. W § 58 zawarto zapis, zgodnie z którym utraciło moc rozporządzenie z 2009 r. Z kolei w § 46 postanowiono, że do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy rozporządzenia z 2009 r. Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych wszczęte zostało 8 września 2014 r., a zatem w sprawie nie znajdował zastosowania przepis § 46 rozporządzenia z 2013 r. odsyłający do rozporządzenia z 2009 r. Prawidłowo zatem organ dokonał oceny skutków zaniechania polegającego na braku zgłoszenia zamiaru prowadzenia działalności w zakresie gospodarstwa ekologicznego w 2012 r. na podstawie rozporządzenia z 2013 r. W § 39 ust. 1 stanowi ono, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Brak zgłoszenia stanowił właśnie niespełnienie tych warunków i skutkował obowiązkiem orzeczenia o zwrocie płatności za lata 2008, 2009 i 2010. 3.8 Odnosząc się do czynności, jaką D. W. faktycznie podjął w 2012 r., należy wyjaśnić, że przepisy regulujące obowiązki rolnika z 2012 r. nie wskazują na to, by skarżący informując jedynie o realizacji programu rolnośrodowiskowego należycie wypełnił swoje obowiązki. Jego obowiązkiem, jak wyżej podniesiono, było zgłoszenie zamiaru prowadzenia działalności w zakresie gospodarstwa ekologicznego, czego zaniechał. Organ dość lakonicznie powołał argument, że niezłożenie wniosku nie mogło samoistnie stanowić o zaniechaniu obowiązków w 2012 r. Wniosek organu należy uzasadnić tym, że takiego obowiązku nie można wywieść z przepisów materialnych dotyczących zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego w 2008 r. Jeśli jednak nie było takiego obowiązku, to tym bardziej zbędnym było powoływanie przez organ treści § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. stanowiącego o konsekwencjach jego niewypełnienia. 3.9 Skutkiem powyższych ustaleń organu było zastosowanie treści art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.), przewidującego wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty określonych środków publicznych. Organ przeanalizował przy tym kwestie przedawnienia, wykluczył zarówno możliwość uznania działania rolnika w dobrej wierze jak i możliwość odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w uwagi na wysokość kwoty do odzyskania od beneficjenta pomocy. Skarżący nie kwestionował prawidłowości tych ustaleń, a dokonana w tym zakresie kontrola z urzędu wykazała, że decyzja również w tym zakresie odpowiada prawu. 3.10 W skardze zawarty został również zarzut co do tego, że organ nie podał jakie czynności podejmował od daty wszczęcia postępowania w dniu 8 września 2014 r. do daty wydania decyzji organu pierwszej instancji dopiero w dniu 18 maja 2015 r. Odnosząc się do tego należy zauważyć, że w istocie, decyzja organu pierwszej instancji zapadła z naruszeniem przepisu art. 29 ust. 9 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zgodnie z którym załatwienie sprawy, o której mowa w ust. 1, powinno nastąpić w terminie 3 miesięcy. Jednakże przekroczenie nawet maksymalnych terminów załatwienia sprawy nie powoduje samo w sobie wadliwości wydanej decyzji. Ewentualna zaś kwestia przewlekłości postępowania, czy też bezczynności organu wykraczała poza zakres przedstawionej sprawy. 3.11 Skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.