I SA/Ke 571/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Asesor WSA Andrzej Mącznik, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 października 2023 r. nr 2058/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) decyzją z 16 października 2023 r. nr 2058/2023 odmówił A. P. umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie [...]zł, w tym: a) ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu: - składek za okres 08/2012-10/2012, 10/2013-05/2015, 06/2017-06/2018, 01/2019- [...] - [...] zł, - odsetek liczonych na 25 lipca 2023 r. przypadających od ww. składek - [...] zł, - kosztów upomnienia - [...] zł, b) ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu: - składek za okres 01/2014-12/2014, 03/2015-06/2023- [...] zł, - odsetek liczonych na 25 lipca 2023 r. przypadających od ww. składek - [...] zł, - kosztów upomnienia-113,20 zł, c) Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu: - składek za okres 08/2012-10/2012, 10/2013-05/2015, 06/2017-06/2018, 01/2019- 10/2020- [...] zł, - odsetek liczonych na 25 lipca 2023r. przypadających od ww. składek -1068 zł, - kosztów upomnienia - [...] zł. Organ ustalił, że wnioskiem z 20 lipca 2023 r. A. P. zwrócił się do Zakładu o umorzenie całości zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Poinformował, że zdiagnozowano u niego guza nerki - nowotwór złośliwy, w związku z czym 19 kwietnia 2023 r. przeszedł operację usunięcia nerki i pęcherza moczowego. Dodał, że został objęty opieką onkologiczną. Następnie w piśmie z 30 sierpnia 2023 r. przedstawił sytuację majątkową i osobistą, którą organ szczegółowo omówił. Następnie Zakład wymienił szereg dokumentów jakie strona przedstawiła w toku postępowania wyjaśniającego. Na postawie przedłożonych przez wnioskodawcę dowodów, oświadczeń oraz pozyskanych przez Zakład z urzędu informacji ustalona została sytuacja osobista, majątkowa, zdrowotna oraz rodzinna strony, którą organ szczegółowo przedstawił. Odnośnie możliwości dochodzenia istniejących zaległości organ stwierdził, że należności figurujące na koncie wnioskodawcy są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Podniósł, że na zawieszenie biegu terminu przedawnienia miało wpływ sukcesywne wdrażanie przymusowego dochodzenia począwszy od lutego 2013 r. Egzekucja nie została zakończona i trwa do nadal. Zakład powołał w tym kontekście brzmienie art. 24 ust. 5b ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023r. poz. 1230), dalej "u.s.u.s.". Następnie wyjaśnił, że dokonał analizy wniosku pod kątem wystąpienia przesłanek wynikających z art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 83 z 30 marca 2010 r.). W dalszej kolejności podniósł, że rozpoznał wniosek w oparciu o wszystkie przepisy prawne mogące mieć zastosowanie w sprawie. Przywoławszy treść art. 28 ust. 3 u.s.u.s., stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, stąd umorzenie należności na jego podstawie jest niemożliwe. Następnie organ przeszedł do omówienia przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365), dalej "rozporządzenie". W tym zakresie ustalił, że przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 3 w stosunku do strony nie zachodzi. Dokonując omówienia okoliczności przedmiotowo istotnych z punktu widzenia ww. przesłanki, w szczególności dotyczących stanu zdrowia wnioskodawcy oraz jego małżonki organ podkreślił, że podniesione w tym kontekście okoliczności dotyczące sytuacji zdrowotnej miałyby zastosowanie wówczas, gdyby pozbawiały stronę możliwości pozyskiwania dochodu. Ta przesłanka ma zastosowanie jedynie do takich sytuacji, kiedy choroba dłużnika lub któregoś z członków jego rodziny uniemożliwia całkowicie uzyskanie dochodu. Zdaniem Zakładu taka sytuacja nie zaistniała w sprawie, albowiem mimo trudności zdrowotnych strona nadal jest aktywnym przedsiębiorcą, zaś żona pracuje zarobkowo. W odniesieniu do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia organ stwierdził, że strona nie udowodniła, aby poniosła straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić ją możliwości dalszego prowadzenia działalności. Nadto Zakład przeanalizował i szczegółowo rozważył również możliwość umorzenia należności z uwagi na trudną sytuację finansową, która w przypadku konieczności opłacenia zadłużenia pozbawiałaby stronę i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (przesłanka § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). W tym kontekście stwierdził, że uzyskiwany dochód rodziny jest wyższy od minimum socjalnego, zatem w analizowanej sprawie należało wykluczyć przesłankę ubóstwa. W ocenie Zakładu, nie wystąpiły więc przesłanki umorzenia należności określone w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia. Końcowo organ dodał, że zadłużenie względem Zakładu powstało w okresie kolejnych 11 lat., a jego umorzenie na obecnym etapie byłoby przedwczesne. Na decyzję Zakładu A. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu pisma skarżący ponownie opisał okoliczności związane z sytuacją osobistą, majątkową oraz zdrowotną. Strona zanegowała ocenę materiału dowodowego oraz wnioski jakie na tej podstawie wyprowadził Zakład. Jej zdaniem okoliczności sprawy świadczą o tym, że zostały spełnione przesłanki pozwalające na umorzenie zadłużenia względem Zakładu. W przekonaniu strony ogół okoliczności sprawy świadczy, że decyzja organu jest nieprawidłowa. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2021.137 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2023.1634 ze zm.), określanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). podatkowych wskazuje, że narusza on przepisy postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skarga okazała się tym samym skuteczna, ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja ZUS z 16 października 2023 r. nr 2058/2023 odmawiająca A. P. umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie [...]zł. Postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i FP może być prowadzone wyłącznie wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie ich uiścić. Umorzenie może bowiem dotyczyć tylko należności istniejących. Umorzenie należności zgodnie z art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej. stanowi przyczynę wygaśnięcia zobowiązania z tytułu należności składkowych. Stosownie do przepisu art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej kolejną przyczyną skutkującą wygaśnięciem zobowiązania z tytułu należności składkowych jest przedawnienie. Przedawnienie należności z tytułu należności składkowych uniemożliwia zatem prowadzenie postępowania o ich umorzenie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, skutkuje koniecznością umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Z powyższego wynika, że ocena, czy doszło do przedawnienia objętych wnioskiem zaległości jest istotną okolicznością, która powinna w pierwszej kolejności podlegać badaniu przez organ w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości czy innych ulg dotyczących należności z tytułu składek na ubezpieczenia, gdyż stwierdzenie przedawnienia powoduje bezprzedmiotowość merytorycznego postępowania (por. wyrok II GSK 4359/16 z 12 stycznia 2017 r. i powołane w nim orzecznictwo NSA dostępny www.orzecznictwo.nsa.gov.pl). Ustalenia, co do istnienia należności składkowych, powinny być poczynione w pierwszej kolejności i wyprzedzać analizę przesłanek dopuszczających umorzenie zaległości z tytułu składek w rozumieniu art. 28 u.s.u.s. oraz przepisów rozporządzenia. Merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jako załatwienie sprawy co do istoty może być wydane tylko wobec faktycznie istniejących należności. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że objęte wnioskiem skarżącego (oraz wynikające z treści decyzji) należności składkowe dotyczą różnych okresów, począwszy od sierpnia 2012 r. kończąc na czerwcu 2023 roku. Stąd, mając na względzie okres powstania części składek, organ przystępując do rozpatrzenia wniosku o umorzenie zaległości, zobowiązany był w pierwszej kolejności podać, czy są one wymagalne, dokonując w tym zakresie ustaleń i oceny z punktu widzenia przesłanek prowadzących do przedawnienia, z uwzględnieniem zdarzeń powodujących przerwę lub zawieszenie biegu przedawnienia. Ustalenia w tym przedmiocie powinny być szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji oraz potwierdzone w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Wskazać należy, że od 1 stycznia 2012 r. na podstawie art. 11 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s., regulującego kwestię przedawnienia składek. Zgodnie z jego brzmieniem należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. W myśl zaś art. 32 u.s.u.s. do składek na ubezpieczenie zdrowotne m.in. w zakresie ich poboru, egzekucji, stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Należy nadto zwrócić uwagę, iż przepisy art. 24 ust 5-6 u.s.u.s. przewidują zdarzenia, których zaistnienie powoduje przerwanie bądź zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera jednak dostatecznych ustaleń i rozważań co do kwestii przedawnienia. Pominięcie tego zagadnienia, lub omówienie go w sposób niepełny i nie dający się zweryfikować, stanowi o istotnej wadliwości podjętej decyzji. Decyzja ta została bowiem oparta na niepełnym materiale dowodowym, który nie pozwala na jednoznaczną ocenę kwestii związanej z przedawnieniem części należności objętych wnioskiem skarżącego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikają konieczne w niniejszej sprawie ustalenia organu pozwalające stwierdzić, w jakiej wysokości należności istnieją, choć co do części z nich – z uwagi na 5 letni termin przedawnienia składek – istnieją wątpliwości, czy nie wygasły. Organ w kwestii upływu terminu przedawnienia zaległości oraz istnienia ewentualnych okoliczności mających wpływ na jego bieg, cytując art. 24 ust 5b u.s.u.s. podał, że składki są wymagalne, bowiem na zawieszenie biegu terminu przedawnienia miało wpływ sukcesywne wdrażanie przymusowego dochodzenia począwszy od lutego 2013 r., a egzekucja trwa do nadal. Jednakże wniosek powyższy nie został w żaden sposób potwierdzony w aktach administracyjnych sprawy. Braki w tym zakresie mogą wskazywać na wadliwe ustalenia stanu faktycznego dotyczące wysokości należności z tytułu składek, których dotyczy wniosek. Sąd nie kwestionuje, że decyzje w sprawie umorzenia należności składkowych mają charakter decyzji uznaniowych. Wymaga jednak podkreślenia, że rozstrzygnięcie organu nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Jak wskazano wyżej ustalenie, czy doszło do przedawnienia części należności jest istotną okolicznością stanu faktycznego, która w pierwszej kolejności winna podlegać badaniu przez organ w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości. Nadto wynikające z powyższych ustaleń wnioski winny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, tak aby ich prawidłowość mogła zostać skontrolowana przez sąd. Stwierdzenie przedawnienia danych należności powoduje bowiem bezprzedmiotowość merytorycznego rozstrzygania w zakresie ich umorzenia. Jako niewystarczające w zakresie wyżej opisanych obowiązków organu należy ocenić dołączenie do akt sprawy informacji organu o toczącym się postępowaniu egzekucyjnym – k. 67 akt administracyjnych. Jakkolwiek zawiera ona informację o wszczętym w dniu 13 lutego 2013 r. postępowaniu egzekucyjnym, wystawieniu dalszych tytułów wykonawczych w 2016 r., stosowanych środkach egzekucyjnych z rachunków bankowych, dacie ostatniej wpłaty oraz przyczynach nieskuteczności egzekucji, to informacja ta w żaden sposób nie pozwala na właściwą ocenę zaistnienia bądź nie w kontrolowanej sprawie okoliczności skutkujących przerwaniem lub zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Zauważyć bowiem należy, że dane z niej wynikające nie zostały poparte jakimkolwiek materiałem dowodowym pozwalającym na ocenę zajętego przez organ stanowiska w tym zakresie. Ustalenie tych okoliczności względem konkretnych – objętych wnioskiem – zaległości składkowych było natomiast niezbędne dla oceny możliwości merytorycznego orzekania w przedmiocie ich umorzenia. Naruszono tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego ustalenia czy i ewentualnie które spośród składek objętych wnioskiem o umorzenie uległy przedawnieniu w kontekście przepisów art. 24 ust 4, 5, 5a - 5f u.s.u.s. Organ nie dokonał stosownej analizy przedawnienia w odniesieniu do poszczególnych należności składkowych. Tym samym zagadnienie dotyczące przedawnienia części należności składkowych skarżącego nie zostało wyjaśnione w stopniu pozwalającym na jednoznaczne przyjęcie, że są one wymagalne. Powyższe uchybienia nie pozwalają sądowi na dokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji i odniesienie się do stanowiska skarżącego o spełnieniu przesłanek warunkujących umorzenie ciążących na nim zaległości. Należy również podnieść, że powyżej wskazane przepisy k.p.a. organ naruszył również poprzez niedołączenie do akt sprawy dokumentów, na podstawie których czyni wiążące ustalenia w sprawie. Brak jest bowiem m.in. informacji z Centralnej Ewidencji Pojazdów oraz Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych na których organ opiera ustalenia o sytuacji materialnej strony. W świetle powyższego decyzja wydana przez organ uchyla się spod kontroli sądu, albowiem niemożliwa jest weryfikacja twierdzeń organu, w zakresie kluczowych w sprawie okoliczności – tj. przedawnienia zaległości z tytułu składek. Doszło tym samym do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. normujących zasady realizacji prawdy obiektywnej, wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie. Przedstawione powyżej uchybienia w sytuacji, gdy sąd może dokonywać ustaleń wyłącznie na podstawie przedstawionych akt administracyjnych i nie dysponuje żadnymi innymi możliwościami w tym zakresie skutkują tym, że w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ uwzględniając powyższą ocenę prawną, ustali wysokość zaległości skarżącego z tytułu należności składkowych będących przedmiotem postępowania, uwzględniając terminy przedawnienia oraz zdarzenia, które mogą mieć wpływ na bieg terminu przedawnienia, zgromadzi stosowną dokumentację w w/w zakresie, a poczynionym ustaleniom i płynącym z nich wnioskom da wyraz w treści uzasadnienia decyzji. Następnie Zakład dokona oceny istnienia przesłanek umorzenia przedstawiając jej wynik w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Organ dołoży przy tym staranności, aby dokonane ustalenia – w szczególności, te zainicjowane i przeprowadzone z urzędu – znalazły odzwierciedlenie w aktach sprawy, co umożliwi ich dalszą, ewentualną kontrolę. Wskazane uchybienia doprowadziły sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na charakter stwierdzonych i powyżej opisanych naruszeń sąd uznał, że przedwczesna była ocena istnienia przesłanek umorzeniowych. Mając na względzie powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w wyroku.