I SA/Ke 581/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi E.S.-K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych oddala skargę. 1. Decyzja organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania 1.1. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...]nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...]nr [...] odmawiającą E. S.-K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 3201,32 zł. 1.2. W uzasadnieniu wskazano, że E. S-K. zwróciła się o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. W odpowiedzi, decyzją z [...]., nr [...], organ pierwszej instancji odmówił umorzenia należności z tytułu składek. Wnioskodawczyni zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia zaległych składek powołując się na trudną sytuację finansową i rodzinną. 1.3. Organ wskazał, że na mocy postanowień zawartych w art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz.U.2013.1442), dalej zwana "u.s.u.s." do składek na ubezpieczenie zdrowotne, między innymi w zakresie stosowania ulg i umorzeń, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek stanowią zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Organ stwierdził, że przeciwko wnioskodawczyni jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, w związku z czym nie można uznać, że występują przesłanki całkowitej nieściągalności. Ocena odnośnie braku możliwości prowadzenia skutecznej egzekucji czy też wystąpienia trwałej nieściągalności długu należy wyłącznie do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne. Ponadto, strona otrzymuje rentę rodzinną po zmarłym mężu, z której jest możliwe prowadzenie skutecznej egzekucji oraz posiada nieruchomość, na której można dokonać zabezpieczenia należności z tytułu składek. Wobec powyższego, brak jest możliwości umorzenia należności w oparciu o przepisy art. 28 ust. 2 u.s.u.s. W związku z tym, że zadłużenie będące przedmiotem wniosku o umorzenie obejmuje należności z tytułu składek strony jako ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek, zbadano również pozostałe przesłanki umorzenia należności. Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku całkowitej nieściągalności. Przesłanki umarzania, o których mowa w powołanym uprzednio przepisie dookreśla rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U.2003.141.1365), dalej "Rozporządzenie", w § 3 ust. 1. 1.4. Zakład wskazał, że wnioskodawczyni nie powołała argumentów nawiązujących do sytuacji poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić ją możliwości dalszego prowadzenia działalności oraz okoliczności wystąpienia przewlekłej choroby lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej stronę jednocześnie możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Nie przedłożyła również żadnej dokumentacji w tym zakresie. Wskazała wprawdzie, że cierpi na liczne schorzenia, jednak trudna sytuacja zdrowotna nie pozbawia zobowiązanej dochodów, ponieważ uzyskuje ona świadczenie rentowe. Odnosząc się do sytuacji finansowej wnioskodawczyni Zakład wskazał, że prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe razem z dwoma wnuczkami. Otrzymuje rentę rodzinną w wysokości 2546,65 zł miesięcznie. Z dołączonych do wniosku kopii zeznań podatkowych wynika, że w 2014 i 2015 roku uzyskała dochody - odpowiednio – 36.538,76 zł i 36.994,92 zł. Wnuczki są na utrzymaniu wnioskodawczyni, ponieważ ich matka nie żyje, a ojciec nie utrzymuje z nimi kontaktu. Stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem strona określiła na łączną kwotę 500 zł (opłaty eksploatacyjne - 300 zł, koszty związane z leczeniem - 200 zł). Ponadto wskazała, że gospodarstwo domowe jest obciążone spłatą licznych zobowiązań kredytowych (wobec: PKO BP S.A., SKOK im. Stefczyka, PROVIDENT, Credit Agricole Bank Polska S.A.), gdzie łączna wysokość miesięcznych rat wynosi prawie 1600 zł. 1.5. Mając powyższe na uwadze Zakład uznał, że sytuacja finansowa strony jest trudna i nie pozwala na jednorazową spłatę zadłużenia. Zauważył jednak, że wynika ona przede wszystkim z obciążenia spłatą zobowiązań wobec banków i innych instytucji na kwotę znacznie przewyższającą zobowiązania z tytułu składek, gdzie łączna kwota miesięcznych rat stanowi prawie połowę całości obciążającego zadłużenia z tytułu składek. Umorzenie w takiej sytuacji należności z tytułu składek, doprowadziłoby do uprzywilejowania należności na rzecz wierzycieli cywilnoprawnych. Dodatkowo organ poinformował, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dają możliwość rozłożenia na raty spłaty zobowiązań z tytułu składek, w związku z czym wnioskodawczyni może regulować przedmiotowe należności w dłuższym okresie czasu, podobnie jak zobowiązania wobec innych wierzycieli. 2. Skarga do Sądu 2.1. Na powyższą decyzję E. S. – K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o umorzenie składek i odsetek. Skargę uzasadniła trudną sytuacją finansową. Wskazała, że prowadząc działalność gospodarczą kontaktowała się z ZUS i opłacała należne składki. Nie rozumie dlaczego po upływie prawie 10 lat, za okres od kwietnia do grudnia 2006 r. Zakład obciąża ją zapłaceniem składek i odsetek (gdzie prawdopodobnie odsetki przedawniają się po trzech latach). Obecnie skrżąca nie posiada żadnych dokumentów z prowadzonej działalności, ani żadnych wpłat składek, ponieważ uległy zniszczeniu w pożarze. 2.2. W odpowiedzi na skargę Zakład podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo odniósł się do zarzutu przedawnienia dochodzonego zobowiązania, stwierdzając że jest nieuzasadniony, co szczegółowo wyjaśnił. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2014.1647) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U.2016.718), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę, w wyżej zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podzielił też i uznał za niewadliwe ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego. Znajdują one potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, a Sąd przyjął je za podstawę dalszych rozważań. 3.2. Podstawę materialnoprawną umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne stanowi, na podstawie art. 32 u.s.u.s., art. 28 ust. 2, 3 i 3 a tej ustawy. Zgodnie z powołaną regulacją należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wobec ustalenia braku przesłanki nieściągalności, ZUS przeprowadza postępowanie w oparciu o przepisy art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. w związku z § 3 Rozporządzenia, w świetle których Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności: 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2. w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3. w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W pierwszym etapie postępowania z wniosku o umorzenie należności składkowych organ bada, czy w ogóle występują przesłanki do umorzenia należności. W celu ustalenia istnienia ww. przesłanek konieczne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, określenie dochodów i wydatków, relacji pomiędzy tymi wielkościami oraz sytuacji rodzinnej i zdrowotnej osoby zobowiązanej. Ustalając istnienie przesłanek organ bierze przy tym pod uwagę aktualną sytuację życiową i majątkową osoby wnoszącej o umorzenie zaległości. Jeśli żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona organ bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi. W przypadku ustalenia zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek umorzenia należności, postępowanie wchodzi w drugi etap – uznania administracyjnego, tj. możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia. Z treści wyżej zacytowanych przepisów wynika bowiem, że dopiero na tym etapie postępowania organ korzysta ze swobody uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie organu nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Dążąc do załatwienia sprawy organ zobowiązany jest też mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Dokonując tych czynności organy podatkowe muszą kierować się regułami zapisanymi w art. 80 K.p.a., tj. ocenić na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, by nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny, m.in. logiki, doświadczenia życiowego, wszechstronności. Konsekwencją takiego modelu postępowania organu jest kontrola sądu sprawowana zasadniczo na trzech poziomach: 1. kontrola prawidłowości przeprowadzonego postępowania, w tym postępowania dowodowego (zwłaszcza kompletności materiału dowodowego); 2. kontrola prawidłowości oceny przesłanek umorzenia oraz w przypadku ich zaistnienia: 3. kontrola granic przyznanego organowi uznania administracyjnego. 3.3. W niniejszej sprawie organ prawidłowo stwierdził brak przesłanek nieściągalności. Ustalił bowiem, że aktualnie skarżąca posiada źródło dochodu w postaci renty rodzinnej po zmarłym mężu, z której można egzekwować należności oraz posiada nieruchomość, na której można dokonać zabezpieczenia należności z tytułu składek. Wobec ustalenia braku przesłanki nieściągalności, Zakład był uprawniony do przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 Rozporządzenia. Organ nie stwierdził istnienia przesłanek umorzenia z § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 Rozporządzenia. Skarżąca nie powołała bowiem argumentów nawiązujących do sytuacji poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić ją możliwości dalszego prowadzenia działalności oraz okoliczności wystąpienia przewlekłej choroby lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej stronę jednocześnie możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wskazała wprawdzie, że cierpi na różne schorzenia, lecz nie przedłożyła żadnej dokumentacji w tym zakresie. Istotne natomiast jest, że postępowanie w sprawie umorzenia należności jest inicjowane wnioskiem zobowiązanego i w jego interesie leży podanie do wiadomości organów rozpatrujących wniosek wszystkich okoliczności sprawy przemawiających za zrezygnowaniem z należności. Sąd stwierdził, że tak dokonana ocena zebranego materiału dowodowego w zakresie omawianych przesłanek nie jest dowolna i nie wychodzi poza granice zakreślone w art. 80 K.p.a. Organ ustalił natomiast istnienie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia. Ustaleń tych dokonał w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania. Określił dochody, wydatki skarżącej oraz stan rodzinny. W wyniku analizy tych danych stwierdził, że sytuacja finansowa strony jest trudna i nie pozwala na jednorazową spłatę zadłużenia. Skarżąca wychowuje bowiem samotnie dwie wnuczki, pozostające na jej utrzymaniu. Jedynie źródło dochodu stanowi renta rodzinna w wysokości 2546,65 zł, wydatki związane z utrzymaniem (opłaty eksploatacyjne, leczenie, nie obejmując kosztów wyżywienia, ubrania, środków czy środków czystości) wynoszą – 500 zł plus zobowiązania kredytowe w łącznej kwocie 1600 zł miesięcznie. Z powyższego wynika, że wydatki dokonywane przez skarżąca niemal w całości pokrywają jej dochód. W takiej sytuacji brak jest środków na opłacenie dochodzonych należności. Zasadnie zatem organ stwierdził, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. 3.4. Pomimo stwierdzenia istnienia przesłanki umorzenia należności, organ odmówił ich umorzenia, do czego był uprawniony w związku z uznaniowym charakterem decyzji wydawanych w przedmiocie umorzenia (pkt 3.2.). Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie organu nie jest dowolne. Argumentacja organu jest przekonująca. Jako uzasadnienie swojego stanowiska w tym zakresie organ wskazał bowiem na fakt, że trudna sytuacja finansowa skarżącej wynika przede wszystkim z obciążenia spłatą zobowiązań wobec banków i innych instytucji na kwotę znacznie przewyższającą zobowiązania z tytułu składek, gdzie łączna kwota miesięcznych rat stanowi prawie połowę całości obciążającego zadłużenia z tytułu składek. Umorzenie w takiej sytuacji należności z tytułu składek, doprowadziłoby do uprzywilejowania należności na rzecz wierzycieli cywilnoprawnych. Takie stanowisko organu należy zaakceptować. Rozpatrując wniosek o umorzenie należności publicznoprawnych organ nie może bowiem przyznać prymatu zobowiązaniom cywilnoprawnym. Obowiązek spłaty należności cywilnoprawnych nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej spłatę zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W szczególności spłata kredytu nie może mieć pierwszeństwa w stosunku do obowiązku uregulowania należności publicznoprawnych. Decyzja o zaciągnięciu kredytu powinna być przemyślana i uwzględniać rzeczywiste możliwości finansowe kredytobiorcy. Jednocześnie organ, biorąc pod uwagę trudną sytuację finansową skarżącej poinformował ją o możliwości spłaty zadłużenia w systemie ratalnym. 3.5. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia dochodzonych należności należy wskazać, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 93 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Jednocześnie wymaga wyjaśnienia, że pod pojęciem "należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne", zgodnie z art. 24 ust. 2 w zw. z art. 32 u.s.u.s. należy rozumieć zarówno składki, jak i odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r. na mocy ustawy z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5 - 6. Równocześnie zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców do przedawnienia należności z tytułu składek, których bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ww. ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r., chyba, że przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, wówczas przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Inaczej mówiąc składki wymagalne przed 1 stycznia 2012 r. ulegają przedawnieniu z dniem 1 stycznia 2017 r., chyba, że zgodnie z przepisami obowiązującymi przed 1 stycznia 2012 r. uległyby przedawnieniu wcześniej na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących. Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. obowiązującego w tym brzmieniu od 1 stycznia 2003 r. do 31 grudnia 2011 r., znajdującym zastosowanie do składek za okres wskazany w zaskarżonej decyzji, tj. składkowy od kwietnia 2006 r. do grudnia 2006 r. okres przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, a zatem i składek jak i odsetek wynosi 10 lat. Równocześnie stosownie do art. 24 ust. 5b tej ustawy bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Za taką czynność uważa się skierowane do dłużnika zawiadomienie o wszczęciu postępowania zmierzającego do wydania przez ZUS decyzji określającej zaległości płatnika w celu prowadzenia czynności egzekucyjnych. W niniejszej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 1 kwietnia 2016 r. zostało odebrane przez dłużnika 8 kwietnia 2016 r. i z tym dniem bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu. Tym samym należności wskazane w zaskarżonej decyzji nie przedawniły się. 3.6. Należy wyjaśnić, w odpowiedzi na wniosek skarżącej, że Sąd nie posiada kompetencji do umarzania zaległości. Dokonuje kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia na datę jego podjęcia przez organ i w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym. Przy czym dodać należy, że jakiekolwiek zmiany w sytuacji życiowej wnioskodawczyni, mogą być podstawą ponownego ubiegania się o udzielenie ulgi w spłacie zaległości wobec ZUS. Wniosek w tym zakresie może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu, w szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów. Wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta bowiem z tzw. powagi rzeczy osądzonej. W niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności decyzji, Sąd stwierdził, że Zakład przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa, a wyciągnięte wnioski nie wychodzą poza granice zakreślone w art. 80 K.p.a. i znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniach obu decyzji. Tym samym, organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, odmawiając stronie umorzenia przedmiotowych należności. 3.7. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.