I SA/Ke 584/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz AK.kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [..] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (Kolegium) uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. z [...] r. nr. [..], określającą A.K. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od miesiąca stycznia 2014 r. w kwocie 72 zł rocznie oraz adres nieruchomości, na której powstają odpady komunalne - C., ul. M. 3 i orzekło o określeniu A.K. wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od miesiąca stycznia 2014 r. w kwocie 72 zł rocznie, z nieruchomości na której powstają odpady komunalne położonej w C. ul. M. 3. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że sprawy związane z gospodarką odpadami regulują przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U.2016, poz. 250 zwanej dalej "ustawą u.cz.p.g.") i powołał treść stosownych przepisów regulujących obowiązki właścicieli i gminy w zakresie ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. tj art. 6c ust. 1 i 2, art. 6i pkt 1, art. 6m ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 6n ust. 1 i art. 6o. Wskazał, że stosownie do obowiązku wynikającego z art. 6m ustawy, A.K. w dniach 3.02.2014 r., 5.01.2015 r. i 15.01.2016 r., złożyła deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w których podała osoby z nią zamieszkujące oraz pozostałych współwłaścicieli, a także oznaczyła numerem 7 nieruchomość położoną przy ul. M. w C.. Ponadto, w deklaracji wybrała metodę jednoczesnego prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów oraz odpadów biodegradowalnych w kompostowniku i zagospodarowania ich we własnym zakresie. Organ pierwszej instancji ustalił, że deklaracja zawiera błędny numer nieruchomości, na której powstają odpady komunalne oraz błędnie wskazano te same osoby zamieszkujące z każdym ze współwłaścicieli. Ustalenie to wypełniło przesłankę uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych w deklaracji, o których mowa w art. 6o ustawy u.cz.p.g., wobec czego Burmistrz Miasta i Gminy C. wydał decyzję z dnia [...] r., określając stronie kwotę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Kolegium stwierdziło, że opłata ta została wyliczona prawidłowo, jako iloczyn ilości osób zamieszkujących nieruchomość i stawki opłaty miesięcznej, stosownie do § 1 uchwały nr XXVI/228/2012 Rady Miejskiej w C. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki takiej opłaty. Powołując zapisy ww. uchwały organ odwoławczy przedstawił sposób wyliczenia opłaty. Kolegium ponadto stwierdziło, że w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji ustalił adres nieruchomości, wykraczając poza zakres niniejszego postępowania, w związku z czym zreformowano zaskarżone rozstrzygnięcie określając adres nieruchomości na której powstają odpady. Końcowo, organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia dotycząca sporu w zakresie numeru nieruchomości nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Na powyższą decyzję, A.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zaskarżonej decyzji zarzuciła łamanie przepisów rozdziału 3 i 3a ustawy, poprzez akceptację kierowania przez organ pierwszej instancji decyzji, na adres niezgodny z zapisami w księdze wieczystej. Podkreśliła, że dokumenty załączone do sprawy potwierdzają, że jest ona współwłaścicielem nieruchomości położonej w C. przy ulicy M. 7 i tam powstają odpady komunalne obciążające ją pokryciem kosztów. Zaznaczyła, że na budynku widnieje numer 7, a burmistrz nie przedstawił dokumentu, który stwierdzałby zmianę numeracji nieruchomości zgodnie z obowiązującym prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty jak w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016.1066) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2016.718), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ich świetle gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1). Z kolei właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h ustawy u.cz.p.g.). W związku z powyższym właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych (art. 6m ust. 1 ustawy u.cz.p.g.). W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonych w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. W przypadku nieruchomości zamieszkanych opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi należna jest za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec, zaś w przypadku nieruchomości niezamieszkanych, na których powstają odpady, opłata należna jest za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne (art. 6i ustawy u.cz.p.g.). Istotne przy tym jest, że podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od niej oraz terminu zapłaty. Elementy te określa bowiem ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie (art. 6k i art. 6l ustawy u.cz.p.g.). W niniejszej sprawie aktami takimi uchwała Nr XXVI/228/2012 Rady Miejskiej w C.u z 28 grudnia 2012 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalaniu stawki takiej opłaty oraz uchwała Nr XXXVI/318/2013 Rady Miejskiej w C. z 30 grudnia 2013 r. w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli nieruchomości na terenie Gminy C.. W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (art. 6o ust. 1 ustawy u.cz.p.g.).Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej w decyzji, o której mowa w ust 1, obowiązuje od końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty. (art. 6o ust. 2 ustawy u.cz.p.g.). Po doręczeniu decyzji, o której mowa w ust. 1 złożenie deklaracji nie jest dopuszczalne, jeżeli nie następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty, w tym stawki opłaty (art. 6o ust. 3 ustawy u.cz.p.g.). Definicję właściciela nieruchomości normuje przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy u.cz.p.g., zgodnie z którym pojęcie to obejmuje także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Stosownie do art. 2a ustawy u.cz.p.g., w sytuacji, gdy obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty o których mowa w ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy. W niniejszej sprawie A.K. złożyła deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na poszczególne miesiące roku 2014 odnośnie nieruchomości położonej w C. przy ulicy M. 7. Zadeklarowała stawkę 6 zł oraz wskazała że oprócz niej na nieruchomości zamieszkują P.C., A.C., M.K., J.C. oraz przez okres dwóch miesięcy A.Ł.. Z akt sprawy wynika, że tożsame deklaracje złożyli zamieszkali na nieruchomości współwłaściciele M.K. oraz J.C.. Organ uznając, że przedstawione w deklaracji dane budzą uzasadnione wątpliwości w zakresie wskazania osób zamieszkałych na nieruchomości oraz oznaczenia nieruchomości na której powstają odpady komunalne, po wszczęciu postępowania, określił A.K. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od miesiąca stycznia 2014 r. w kwocie 72 zł rocznie, z nieruchomości na której powstają odpady komunalne położonej w C. ul M. 3. Zgodnie z art. 6o ustawy u.cz.p.g., jak wskazano wyżej, organ jest uprawniony w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji określić wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami, z tym, że kwestionując dane zawarte w deklaracji i dokonując odmiennych od zawartych w niej ustaleń jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego spełniającego wymogi określone w przepisach Ordynacji podatkowej, tj. art. 122, art. 187 § 1, art. 180 § 1 oraz art. 191 w zw. z art. 6q § 1 ustawy u.cz.p.g. i wyjaśnienia motywów jakimi się kierował w uzasadnieniu decyzji. Określając, dla A.K. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami od stycznia 2014 r. w wysokości 72 zł rocznie, zatem odmiennie niż wynika to ze złożonej deklaracji, organ przyjął do wyliczenia dane: jedna osoba zamieszkująca nieruchomość oraz wskazana w deklaracji stawka 6 zł, wynikająca z zadeklarowanej przez A.K. metody zbierania odpadów. Organ dokonując ustaleń nie wyjaśnił na podstawie jakich dowodów zakwestionował zadeklarowaną przez skarżącą ilość osób zamieszkujących nieruchomość jak również, na jakiej podstawie dokonał ustaleń, na potrzeby określenia wysokości opłaty dla A.K., że na nieruchomości zamieszkuje jedna osoba. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, ze współwłaścicielami nieruchomości są E. B., J. K., Ł. C., M.K., M. K., S. W., J. Z., z tym, że A.K., P.C., M.K., J.C. i A.Ł. są współwłaścicielami stale zameldowanymi na nieruchomości, ponadto na nieruchomości jest zameldowana A.C. (informacja Urzędu Miasta i Gminy C. o zameldowaniu) Oznacza powyższe, że ustalenia organu jako nie mające potwierdzenia w materiale dowodowym, zostały poczynione z naruszeniem art. 187 § 1 i 191 w związku z art. 6q ust. 1 ustawy u.cz.p.g., przy czym w uzasadnieniu decyzji brak jest wyjaśnienia motywów przyjętych ustaleń, co narusza art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej. Z uzasadnienia decyzji wynika i znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, że zostały wydane odrębne decyzje dla pozostałych współwłaścicieli zamieszkałych na nieruchomości tj. M.K.i J. C.. W ocenie Sądu w składzie orzekającym, brak było podstaw do ustalenia odrębnych opłat dla każdego ze współwłaścicieli zamieszkujących na nieruchomości wraz z określoną dla niego ilością osób zamieszkujących. Obowiązek zapłaty określonej w decyzji opłaty ciąży na wszystkich, w rozumieniu ustawy u.cz.p.g., właścicielach nieruchomości. Kategoryczne brzmienie art. 6h oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 i 2a ustawy u.cz.p.g. nie pozwala bowiem pozostawić poza kręgiem podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty żadnego właściciela nieruchomości w rozumieniu ustawy. Nie ulega natomiast wątpliwości, że wierzyciel domagać się może tylko jednej opłaty, zaś jej uiszczenie przez jednego ze zobowiązanych powoduje, stosownie do art. 59 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 6q ust. 1 ustawy u.cz.p.g., wygaśnięcie zobowiązania w zakresie opłaty, a tym samym zwolnienie pozostałych zobowiązanych. Na każdym z tych zobowiązanych ciąży jednak obowiązek zapłaty opłaty w pełnej wysokości, wobec czego wszyscy oni powinni być stronami postępowania w przedmiocie określenia opłaty. Sąd podziela tym samym pogląd wyrażony w wyrokach WSA w Kielcach z 26 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Ke 377/16, z 29 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Ke 608/14, WSA w Białymstoku z 26 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1032/14. Uzasadnienia dla stanowiska organu nie można zatem wyprowadzać z braku podstaw do orzekania o solidarnej odpowiedzialności współwłaścicieli z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z zapisu ustawy u.cz.p.g. - art. 6m ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w 2014r. wynika, że ustawodawca nakładając na właściciela nieruchomości obowiązek złożenia deklaracji wskazał dwa momenty początkowe biegu terminu złożenia deklaracji o wysokości opłaty. Pierwszy to dzień zamieszkania na danej nieruchomości, drugi to powstanie odpadów na danej nieruchomości - w terminie 14 od dni od ww. zdarzeń Jednocześnie w art. 6m ust. 2 ustawy u.c.p.g. ustawodawca wskazał, kiedy należy złożyć nową deklarację, a mianowicie w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty. Z unormowania tego wynika, że ustawodawca nie przewidział, by deklaracje miały być składane za określone okresy rozliczeniowe, przykładowo roczne. Opłata nie jest bowiem podatkiem i nie można przypisywać jej cech zobowiązania podatkowego/podatku, którego wielkość w poszczególnych okresach rozliczeniowych może być zmienna i kształtować się w okresie rozliczeniowym w oparciu o odmienne dane. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest wyliczana z uwzględnieniem kilku parametrów, które nie ulegają tak częstym zmianom. Deklaracja składana przez stronę jest bezterminowa, co potwierdza zapis art. 6m ust. 2 ustawy u.c.p.g. wskazujący, kiedy strona ma obowiązek złożyć nową deklarację. Przy braku zmiany danych strona składa jedną deklarację, w której deklaruje określoną wysokość opłaty i następnie uiszcza opłatę w terminach określonych przez gminę w uchwale. Z kolei wydanie decyzji przez gminę stosownie do art. 6o ustawy u.c.p.g. zastępuje deklarację (niezłożoną bądź wadliwą), która to decyzja winna pełnić taką samą funkcję jak deklaracja. Stanowisko to znalazło wprost potwierdzenie w brzmieniu ustawy obowiązującej od 1 lutego 2015 r. (z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw Dz.U 2015.87). W ustawie w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji (22 sierpnia 2016 r.) i orzekania przez organ pierwszej instancji (10 maja 2016 r.) uregulowano jednoznacznie kwestię składania i obowiązywania deklaracji i wydawania decyzji. Zgodnie z art. 6m ust. 1d wysokość zobowiązania określonego w deklaracji o wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązuje za kolejne miesiące do czasu korekty deklaracji lub zmiany stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z zastrzeżeniem art. 6o. Z unormowaniem tym koresponduje przepis art. 6o ust. 2 ustawy u.c.p.g. stanowiąc, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej w decyzji o której mowa w art. 6o ust. 1, obowiązuje od końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, którym następuje zmiana danych niezbędnych dla określenia wysokości tej opłaty. Z kolei w art. 6o ust. 3 ustawy u.c.p.g. określono wprost okres obowiązywania opłaty w wysokości określonej w decyzji stanowiąc, że po doręczeniu decyzji, o której mowa w ust. 1, złożenie deklaracji nie jest dopuszczalne, jeżeli nie następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty, w tym stawki opłaty. Ostateczna decyzja o wysokości opłaty (wydana na podstawie art. 6o ust. 1 ww. ustawy) obowiązuje zatem "na przyszłość", tj. do czasu zmiany okoliczności, które mają wpływ na jej wymiar. Z wskazanego unormowania wynika wprost, że organ jest uprawniony w decyzji wyłącznie do określenia stawki opłaty miesięcznej (art. 6i ustawy u.c.p.g.) oraz daty początkowej jej obowiązywania, nie ma natomiast uprawnień do określenia czasu w jakim określona stawka ma obowiązywać, okres ten został określony w ustawie. Rozstrzygnięcie organu w zakresie w jakim określa dla A.K. wysokość opłaty rocznej w wysokości 72 zł, poczynając od stycznia 2014 r. nie znajduje podstaw i narusza przepis art. 6o ustawy u.c.p.g. w zw. z art. 6i tej ustawy. Odnosząc się do zrzutów skargi należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie służy wyjaśnianiu sporu pomiędzy mieszkańcami nieruchomości, a organami w zakresie numeru nieruchomości. Należy podzielić stanowisko Kolegium, które odwołując się do unormowania art. 47a ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2015 r. nr 520), dalej ustawy p.g.k., wskazało, że ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów należy do zadań gminy. Zgodnie z art. 47a ust. 5 wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Oznacza to, że w przypadku sprzeczności między numerem nieruchomości wskazanym w deklaracji, a numerem, jaki wynika z operatu nazewnictwa placów i ulic oraz numeracji porządkowej nieruchomości dla Gminy C. prowadzonego przez Urząd Miasta i Gminy w C.., wiążący jest numer wynikający z tego drugiego źródła. Wpisany tam numer ustalony został przez kompetentny do tego organ władzy publicznej. Jego ustalenia znajdują odzwierciedlenie w ewidencji, a z niej stosowną informację pobrał organ. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe rozważania. Dokona analizy danych przedstawionych w deklaracji, w przypadku uznania, że budzą wątpliwości uzasadniające określenie opłaty w drodze decyzji przeprowadzi postępowanie spełniające wymogi określone w Ordynacji podatkowej, uwzględniając stanowisko Sądu odnośnie zasad postępowania w przedmiocie wydania decyzji określającej opłaty w przypadku pozostawania nieruchomości we współwłasności. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do dyspozycji art. 200 ustawy p.p.s.a.