I SA/Ke 601/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej na 2016 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz M.N. kwotę 400 (czterysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (ARiMR) decyzją [..]nr [..] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [..]nr [..] przyznającą M.N. płatność ekologiczną na 2016 r. w łącznej wysokości 16.033,21 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wymienił warunki przyznania płatności ekologicznej zawarte w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014—2020 (Dz.U. poz. 370 ze. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem ekologicznym", oraz obowiązki rolnika realizującego zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zawarte w § 5 tego rozporządzenia. Wśród nich, w § 5 pkt 1 zawarto obowiązek posiadania planu działalności ekologicznej. Dalej organ powołał § 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 sierpnia 2016 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2016 poz. 1270), zwanego dalej "rozporządzeniem zmieniającym", odnoszące się do obowiązku złożenia przez rolnika kopii pierwszej oraz trzeciej strony planu działalności ekologicznej. W dniu 17 czerwca 2016 r. wpłynął do organu wniosek M.N. o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2016. Rolnik nie złożył do 30 września 2016 r. kopii pierwszej i trzeciej strony planu działalności ekologicznej zawierających podpis doradcy rolnośrodowiskowego. W związku z tym organ na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego wezwał M.N. do przedłożenia tego dokumentu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie zawierało pouczenie, że niezłożenie dokumentów w terminie wskazanym w wezwaniu, będzie miało wpływ na ustalenie wysokości wnioskowanej płatności ekologicznej. Wezwanie zostało skutecznie doręczone stronie 23 listopada 2016 r. M.N. dostarczył wymagane wezwaniem dokumenty po terminie wskazanym w wezwaniu, tj. 1 grudnia 2016 r. W związku z tym, w ocenie organu, czynność tą należało uznać za bezskuteczną. Organ wyjaśnił, że warunkiem przyznania płatności ekologicznej w pełnej wysokości jest posiadanie przez rolnika planu działalności ekologicznej, oraz złożenie kopii pierwszej oraz trzeciej strony planu działalności ekologicznej w terminie do 30 września lub w 7 dniowym terminie wyznaczonym w wezwaniu. Prawodawca wyraźnie uzależnił przyznanie płatności od dostarczenia wymaganych dokumentów w przypisanym terminie. Skoro strona nie dopełniła obowiązku wynikającego z przepisów, to brak jest podstaw do przyznania takiej płatności w pełnej wysokości. Ponadto, M.N. w odwołaniu wyraził świadomość złożenia oświadczenia po terminie, natomiast jego podanie nie zawierało sformułowań, z których by wynikało, że strona ubiega się o przywrócenie uchybionego terminu. Organ podniósł, że ewentualne przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Wobec tak poczynionych ustaleń organ uznał, że strona nie posiadała planu działalności ekologicznej w wymaganym terminie, co skutkowało zmniejszeniem przysługującej płatności o 40 % na podstawie § 30 ust. 5 rozporządzenia ekologicznego. Ponieważ zobowiązanie ekologiczne M.N. podjął w 2015 r., dla którego również było wymagane dostarczenie dokumentów do 30 września 2016 r., organ uznał, że w sprawie wystąpiła powtarzalność, o której mowa w art. 35 ust. 3 akapit piąty rozporządzenia Rady (WE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UEL 181 z 20.06.2014, str. 48), dalej: rozporządzenia nr 640/2014. W związku z tym kwotę przysługującej płatności zmniejszono dodatkowo o 7 % na podstawie § 30 ust. 11 rozporządzenia ekologicznego. Dalej organ odniósł się do przyznania wnioskodawcy kwoty kosztów transakcyjnych, powołując w tym zakresie § 16 rozporządzenia ekologicznego. Na powyższą decyzję M.N. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obniżenia kwoty dotacji o wartość 11.820 zł i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie poinformowano go o wejściu w życie rozporządzenia zmieniającego i wynikającym z jego treści terminie dostarczenia pierwszej i trzeciej strony planu działalności ekologicznej. Wypływający z treści tego rozporządzenia termin uzupełnienia dokumentów wynosił 50 dni, natomiast skarżącego zobowiązano do przedstawienia dokumentów w terminie 7 dni. Skarżący nie był w stanie ich doręczyć w tym terminie ze względu na fakt, że mieszka i pracuje w K., a dokumentacja dotycząca programu ekologicznego znajduje się 70 kilometrów od K. we wsi D.. Złożył dokumenty dzień po terminie, ale pracownik organu nie udzielił żadnych informacji na temat możliwości przywrócenia terminu. Skarżący zarzucił, że zastosowany przez organ przepis art. 30 ust. 5 rozporządzenia ekologicznego nie dotyczy jego sytuacji, ponieważ stanowi o nie posiadaniu planu przez rolnika, podczas gdy skarżący taki plan posiadał od 22 kwietnia 2015 r. Skarżący wskazał też na wadliwe wyjaśnienie przez organ kwestii powtarzalności, o której mowa w art. 35 ust. 3 akapit piąty rozporządzenia nr 640/2014. W przypadku skarżącego powtarzalność taka nie wystąpiła, ponieważ był to pierwszy i jedyny raz kiedy nie udało mu się dotrzymać terminu na uzupełnienie dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w K. pełnomocnik organu oświadczył, że skarżący pierwszą i trzecia stronę planu działalności ekologicznej, na wezwanie organu złożył jednego dnia, zarówno co do roku 2015 jak i 2016. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Decyzją tą przyznano M.N. płatność ekologiczną na 2016 r., ale pomniejszoną w związku z dwiema okolicznościami. Za jedną z podstaw zmniejszenia organ wskazał § 30 ust. 5 rozporządzenia ekologicznego i fakt, że wnioskodawca nie złożył planu działalności ekologicznej w wymaganym terminie. Jako drugą podstawę zmniejszenia organ wskazał § 30 ust. 11 tego rozporządzenia i zaistniały po stronie wnioskodawcy fakt powtarzalności niezgodności dotyczący warunków przyznania wsparcia. Przed przystąpieniem do oceny powyższych ustaleń i wniosków organu należy wpierw podnieść, że nie jest przedmiotem sporu kwestia, że w sprawie znajdowało zastosowanie rozporządzenie zmieniające. Stanowi ono w § 4 ust. 1, że w przypadku zobowiązania ekologicznego, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), podjętego przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, kopie stron planu działalności ekologicznej, na których są zawarte informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 2 i 4 załącznika nr 3 do rozporządzenia ekologicznego, składa się do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do dnia 30 września 2016 r., z tym że kopie stron, na których są zawarte informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 4 załącznika nr 3 do rozporządzenia ekologicznego, zawierają również podpis doradcy rolnośrodowiskowego, przy udziale którego został sporządzony ten plan. M.N. nie kwestionuje faktu, że objęty był wyżej opisanym obowiązkiem z § 4 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego, ani tego, że nie wykonał go w siedmiodniowym terminie zakreślonym przez organ. Skarżacy zarzucił natomiast, że organ nie poinformował go o wejściu w życie rozporządzenia i wynikającym z treści tego aktu terminie dostarczenia dokumentacji. Odnosząc się do tego należy przypomnieć, że zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 562) pomoc jest przyznawana na wniosek. To oznacza, że płatności są przywilejem rolnika, który dla ich uzyskania musi przestrzegać warunków programu. Skarżący zresztą oświadczył, że znane mu są zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności (pkt IX ppkt 3 wniosku). W sytuacji, gdy weszło w życie rozporządzenie zmieniające, obowiązkiem wnioskodawcy było złożenie dokumentów, o których mowa ww. § 4 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego. Obowiązkiem organu w sytuacji, gdy rolnik nie wypełnił tych obowiązków, było natomiast wezwanie na piśmie rolnika do dokonania tych czynności, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Organ wypełnił swój obowiązek wynikający z § 4 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, więc czynienie w tej kwestii zarzutów nie może zostać uwzględnione. Co do natomiast konsekwencji, jakie organ wywiódł z okoliczności braku złożenia dokumentów w zakreślonym terminie, należy wyjaśnić, co poniżej. Zgodnie z treścią § 30 ust. 5 rozporządzenia ekologicznego, jeżeli rolnik nie posiada planu działalności ekologicznej, płatność ekologiczna przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 40%. Paragraf 30 ust. 11 tego rozporządzenia stanowi natomiast, że jeżeli w odniesieniu do uchybienia, o którym mowa w ust. 2 i 5, wystąpi powtarzalność, o której mowa w art. 35 ust. 3 akapit piąty rozporządzenia nr 640/2014, płatność ekologiczna jest zmniejszana, a w przypadku, o którym mowa w ust. 7 - podlega zwrotowi, dodatkowo o kwotę stanowiącą iloczyn 7% kwoty, którą rolnik otrzymałby, gdyby to uchybienie nie wystąpiło, oraz liczby lat, w których wcześniej stwierdzono podobne niezgodności. Zgodnie z definicją zawartą w art. 35 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2. W akapicie piątym wyjaśniono, że powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub - w przypadku okresu programowania 2007-2013 - podobnego środka. W ocenie Sądu, całkowicie bezzasadne jest uznanie organu, że w przedmiotowej sprawie miała miejsce tak zdefiniowana powtarzalność niezgodności. Przytoczona definicja jest jednoznaczna w swej treści i pozwala na stwierdzenie powtarzalności tylko w przypadku, gdy podobna niezgodność już wystąpiła. Natomiast w przedmiotowej sprawie, fakt, że wymagane dostarczenie dokumentów do 30 września 2016 r. dotyczyło 2015 i 2016 roku nie oznacza, że wystąpiła powtarzalność. Oznacza tylko, że niezgodność dotyczyła dwóch lat. Miała jednak charakter jednorazowy, polegający na braku złożeniu dokumentów w terminie, a nie powtarzalny. Organ nie wskazał przy tym, by wcześniej stwierdził jakąkolwiek inną niezgodność, przez co można by było uznać, że zaniechanie rolnika w terminowym złożeniu planu w 2016 r. miało charakter powtarzalny. W związku z tym, zmniejszenie płatności na podstawie art. 30 ust. 11 rozporządzenia ekologicznego było w przedmiotowej sprawie pozbawione podstaw prawnych i stanowiło naruszenie tego przepisu przez jego nieuprawnione zastosowanie. Zarzuty skarżącego, który stwierdził, że przez to, iż spóźnił się ze złożeniem wniosku pierwszy i jedyny raz, przez co nie może być mowy o powtarzalności, są więc uzasadnione. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, w których kwestionuje możliwość zastosowania w jego sytuacji przepisu art. 30 ust. 5 rozporządzenia ekologicznego należy wskazać, że zgodnie z jego brzmieniem, jeżeli rolnik nie posiada planu działalności ekologicznej, płatność ekologiczna przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 40%. Nie jest sporne w sprawie, że skarżący posiadał plan i że złożył go po terminie. Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji nie pozwala poznać przyczyn, dla których organ uznał, że złożenie wymaganych dokumentów po terminie, w sytuacji niekwestionowanej okoliczności posiadania ich przez rolnika, jest równoznaczne z wypełnieniem dyspozycji przepisu art. 30 ust. 5 rozporządzenia ekologicznego, tj. przyjęciem, że rolnik nie posiada planu działalności ekologicznej. Organ nie wyjaśnił dostatecznie kwestii dlaczego na podstawie powyższych ustaleń zmniejszył z tego powodu płatność. Należy zauważyć, że zarzut w tym temacie był podnoszony już w odwołaniu. W tym zakresie organ naruszył przepis art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zgodnie z którego treścią uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podsumowując wskazać należy, że postępowanie przed organami przeprowadzone zostało z uchybieniami w zakresie nieprawidłowego zastosowania przepisu art. 35 ust. 11 rozporządzenia ekologicznego, co stanowiło naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy oraz w zakresie braku wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji podstaw zastosowania zmniejszenia z art. 35 ust. 5 tego rozporządzenia, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni sytuację, że brak złożenia przez rolnika dokumentów w wyznaczonym do tego terminie, w sytuacji, gdy dotyczyły one dwóch lat nie stanowi powtarzalności niezgodności, o której mowa w art. 35 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014. Jeśli organ uzna konieczność stosowania zmniejszeń płatności, w pełni wyjaśni stan prawny w tym zakresie, stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O zasądzeniu kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.