I SA/Ke 608/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi G. Ś. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego i nałożenia sankcji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz G.Ś. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Decyzja organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania 1.1. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. ("Agencja", "ARiMR") decyzją z [...]. nr [...] uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji w B. – Z. z [...] r. nr [...] w sprawie przyznania G. Ś. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w części dotyczącej odmowy przyznania płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych i nałożenia sankcji za rok 2012 w kwocie 3194,66 zł oraz orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania specjalnej płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych dotyczącej części działki rolnej A2 o powierzchni 4,20 ha oraz o odmowie przyznania płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych i nałożył sankcję w wysokości 369,91 zł. Wskazał, że kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. 1.2. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że 15 maja 2012 r. G. Ś. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2012. Strona ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działki rolnej głównej o powierzchni 4,75 ha, położonej na działce ewidencyjnej w obrębie P., w gminie B. (powiat ż., województwo l.). Ponadto producent ubiegał się o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) oraz specjalnej płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (ST) do wskazanej powierzchni. W dniu 4 czerwca 2012 r. strona wniosła zmianę do wniosku, w której dodała do jednolitej płatności obszarowej powierzchnię działek rolnych głównych 279,40 ha, położonych na szczegółowo wymienionych działkach ewidencyjnych. Do uzupełniającej płatności obszarowej strona dodała powierzchnię 39 ha. Na podstawie złożonych dokumentów powierzchnia deklarowana do JPO wynosiła 284,15 ha, UPO - 43,75 ha i ST- 4,75 ha. W dniu 24 lipca 2012 r. strona wycofała z wniosku działki ewidencyjne, na których zgłosiła do płatności działki rolne: E, F, H, I, Ł, M, N, O, P i działkę ewidencyjną nr 264/3. Kontrole w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzone 25 i 26 lipca 2012 r. w gospodarstwie rolnym G. Ś. wykazały nieprawidłowości, które organ szczegółowo opisał w uzasadnieniu decyzji. Mając na uwadze poinformowanie strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu wycofanie złożone 24 lipca 2012 r. uznano za skuteczne dla gruntów nieobjętych kontrolą oraz dla powierzchni, na których nie stwierdzono nieprawidłowości. W dniu 10 lutego 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. – Z. wydał decyzję nr [...], na mocy której umorzył postępowanie w części oraz odmówił G. Ś przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 i nałożył sankcję w łącznej wysokości 39348,23 zł. Od przedmiotowej decyzji strona złożyła odwołanie. 1.3. Dyrektor Agencji wskazał, że szczegółowe warunki i tryb udzielania płatności do gruntów rolnych na rok 2012 określają przepisy ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2012.1164 ze zm.) dalej "Ustawa" wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi, w tym Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.40.326, ze zm.) dalej "Rozporządzenie" oraz przepisy unijne, które organ szczegółowe wymienił i przytoczył ich treść. 1.4. Organ pierwszej instancji uznał za skuteczne wycofanie gruntów nieobjętych kontrolą oraz powierzchni, na których nie stwierdzono nieprawidłowości, tj. działek rolnych: A2 - 4,20 ha, E - 3,40 ha, F - 0,45 ha, H/Hl - 20 ha, VII - 19 ha, J - 13,74 ha, K - 23 ha, L - 12 ha, Ł - 2,50 ha, M - 17 ha, N - 3,50 ha, O - 4,70 ha i P - 30 ha. Mając powyższe na uwadze suma powierzchni gruntów skutecznie wycofanych z płatności wyniosła dla JPO 149,29 ha i dla UPO - 39 ha. Wobec powyższego powierzchnia deklarowana po uwzględnieniu części wycofania do płatności JPO wyniosła 134,86 ha, płatności UPO - 4,75 ha i płatności ST - 0,55 ha. W związku z tym, że organ pierwszej instancji nie umorzył postępowania w zakresie działki rolnej A2, Dyrektor Agencji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej umorzenia i umorzył postępowanie w sprawie ww. działek. Dyrektor Agencji wskazał, że strona została 20 lipca 2012 r. skutecznie poinformowana o kontroli na miejscu, o czym świadczy zgromadzony materiał dowodowy. W związku z tym uznaje się wycofanie części wniosku za skuteczne w przedmiocie gruntów, dla których nie stwierdzono nieprawidłowości w kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni i w myśl art. 105 § 2 K.p.a. umarza się na wniosek strony postępowanie w tej części. 1.5. Zgodnie z art. 7 ust. 2b pkt 1 Ustawy rolnikowi przysługuje wsparcie specjalne w formie specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych uprawianych w plonie głównym (ST) wówczas, gdy zostaną spełnione warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej. Strona deklarowała do płatności do roślin strączkowych motylkowatych drobnonasiennych działki rolne o łącznej powierzchni 4,75 ha. Następnie wnioskiem z 24 lipca 2012 r. wycofała z płatności działkę A2. Kontrola stwierdziła, że powierzchnia użytkowana rolniczo na działce rolnej A2 wynosi 4,20 ha. Postępowanie o przyznanie przedmiotowej płatności zostało umorzone oraz płatność została odmówiona i zostały nałożone sankcje. Stwierdzono, że powierzchnia kwalifikująca się do wnioskowanej płatności wynosi 0 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 4,75 ha, co stanowi zawyżenie o 100% w stosunku do powierzchni uprawnionej do płatności 0 ha. W związku z art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 płatność została odmówiona oraz nałożona została sankcja w wysokości 3194,66 zł. 1.6. Dyrektor Agencji stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza art. 3 ust. 2 Ustawy, ponieważ organ pierwszej instancji nie rozpatrzył w całości zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiocie powierzchni stwierdzonej kwalifikującej się do płatności ST. Z uwagi na naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 2 Ustawy i art. 26 Rozporządzenia Nr 1122/2009 poprzez nierozpatrzenie całej powierzchni działki rolnej A2 stwierdzonej w kontroli na miejscu, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w związku z art. 80 K.p.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję w przedmiocie płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych oraz odmówić w oparciu o art. 7 ust. 4 Ustawy i art. 58 Rozporządzenia Nr 1122/2009 przyznania stronie płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych i nałożyć na producenta sankcję w tytułu tej płatności w kwocie 369,91 zł. Natomiast ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie umorzenia postępowania w części dotyczącej odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności do powierzchni grupy upraw podstawowych organ odwoławczy uznał za prawidłowe. 2. Skarga do Sądu 2.1. Na powyższą decyzję G. Ś. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie art. 7, art, 77 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 Ustawy, wyrażające się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadmi logiki i wiedzy rolniczej, skutkującą uznaniem, że producent rolny nie dochował wymogów związanych z dochowaniem terminów na wykonywanie poszczególnych zabiegów. 2.2. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że dochowała wszystkich wymogów związanych z wykonywaniem zabiegów agrotechnicznych. Była zobowiązana do wykoszenia łąki w terminie do 31 lipca 2012 r., podczas gdy kontrola była przeprowadzona 25-26 lipca 2012 r. Wymóg utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze przez cały rok nie oznacza, że można uznać za prawidłowe twierdzenia o braku spełnienia norm w sytuacji braku pierwszego pokosu przed 31 lipca. Stanowisko organu o braku działek o podanych numerach ewidencyjnych we wskazanych przez rolnika obrębach również nie może skutkować dla rolnika negatywnymi konsekwencjami, a jedynie powodowacć umorzenie postępowania w części dotyczącej powierzchni rolnej na działkach rolnych oznaczonych identyfikatorami C,D i R. Z treści decyzji jednak nie można wywnioskować czy Agencja umorzyła postępowanie co do działek rolnych C,D i R, czy też uznane zostały jako powierzchnie nieuprawnione do uzyskania płatności. W ocenie skarżącego powyższe stanowi istotne naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie płatności rolnośrodowiskowych. Jednocześnie skarżący szczegółowo opisał naczelne zasady postępowania, przywołując przy tym orzeczenia sądów administracyjnych. 2.3. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarzonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, i co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga tym samym zasługuje na uwzględnienie, nie jednak z powodów w niej wskazanych. 3.2. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Agencji w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r. Analiza procesu decyzyjnego organu odwoławczego doprowadziła Sąd do wniosku, że Dyrektor Agencji naruszył art.138 Kpa w związku z art.15 Kpa bowiem w zainicjowanym przez stronę postępowaniu odwoławczym nie dokonał rozstrzygnięcia całej sprawy. Skorzystał, co do części rozstrzygnięcia organu I instancji, ze swych uprawnień reformatoryjnych określonych w art.138 § 1 pkt 2 Kpa. Uchylił się natomiast od rozstrzygnięcia sprawy w pozostałym zakresie. Granice sprawy zostały wyznaczone treścią rozstrzygnięcia organu I instancji, która dotyczyła po pierwsze umorzenia postępowania co do części działek w zakresie jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności podstawowej, oraz po drugie odmowy przyznania: 1. jednolitej płatności obszarowej i nałożenia sankcji; 2. uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożenia sankcji; 3. płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych i nałożenia sankcji. Pomimo zaskarżenia w odwołaniu całego rozstrzygnięcia organ II instancji ograniczył się do orzekania w zakresie płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych i nałożenia sankcji. Tym samym nie realizując swych uprawnień procesowych i materialnoprawnych naruszył w sposób oczywisty zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. 3.5. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wyrażoną wyżej przez Sąd ocenę prawną. 3.6. Z tych powodów, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art.200 tej ustawy orzekł o kosztach postępowania.