I SA/Ke 625/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. P na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę. 1.1 Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: dyrektor) decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. – Ś. (dalej: kierownika) z [...] r. nr [...] odmawiającą M.P. uchylenia decyzji ostatecznej. 1.2 Dyrektor ustalił, że 8 czerwca 2006 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. Ś. wpłynął wniosek M. P. o przyznanie renty strukturalnej. Wnioskodawca przedstawił niezbędne dokumenty, w tym zaświadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: KRUS) z 6 czerwca 2006 r. o podleganiu ubezpieczeniu. Wynikało z niego, że beneficjent na dzień złożenia wniosku o rentę strukturalną podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu i w okresie co najmniej 10 lat bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o rentę strukturalną podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników przez okres co najmniej 5 lat. W wyniku weryfikacji wniosku o przyznanie renty strukturalnej zostało ustalone, że beneficjent spełnia warunki do uzyskania renty strukturalnej. W dniu 25 sierpnia 2006 r. kierownik wydał postanowienie o spełnieniu wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej, a 24 listopada 2006 r. wydał decyzję o przyznaniu renty strukturalnej. 1.3 W związku z prawomocną decyzją z [...] r. znak: [...] wydaną przez Prezesa KRUS o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników wydana dla M.p. w zakresie ubezpieczenia emerytalno-rentowego od dnia 1 stycznia 2006 r. do 30 września 2006 r., kierownik 29 sierpnia 2012 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie. Ustalił, że M.p. na dzień składania wniosku o przyznanie renty strukturalnej, tj. na dzień 8 czerwca 2006 r. nie podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, a zatem nie spełniał warunku określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U z 2004 nr 114 poz. 1191), wymaganego do przyznania renty strukturalnej. Ze względu na terminy określone w art. 146 § 1 K.p.a., kierownik nie uchylił decyzji, a zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a. wydał 26 września 2012 r. decyzję nr 0241-00000034908/12 stwierdzającą wydanie decyzji o przyznaniu renty strukturalnej z naruszeniem prawa. W dniu 14 grudnia 2012 r. kierownik wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. M.p. wniósł odwołanie od tej decyzji. Dyrektor postanowieniem z 7 lutego 2013 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr 0241-00000045667/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawomocnym wyrokiem z 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 256/13 oddalił skargę na to postanowienie. 1.4 W dniu 18 maja 2017 r. wpłynął wniosek M.p. o uchylenie decyzji ostatecznej kierownika z 14 grudnia 2012 r. nr 0241-00000045667/12 w trybie art. 154 § 1 K.p.a. Dyrektor podniósł, że postępowanie prowadzone w trybie art. 154 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ wyjaśnił, że decyzja, o której uchylenie wnioskował M.p. jest decyzją, na podstawie której nabył prawo. Decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, jest jedynie tzw. decyzja konstytutywna, tj. tworząca nowe prawa lub obowiązki. Decyzje deklaratoryjne nie tworzą żadnych praw ani obowiązków, lecz potwierdzają jedynie, że obowiązki bądź uprawnienia (prawa) wynikają z ustawy lub innego aktu normatywnego. Z ostatecznej decyzji deklaratoryjnej nie może zatem strona nabyć żadnego prawa. Również decyzja nakładająca obowiązek może zostać uznana za decyzję, z której strona nabywa prawo. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach (np. zmiana terminu wykonania obowiązku), a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony. Decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jest decyzja odmowna dla wszystkich stron, decyzja cofająca w całości przyznane wcześniej uprawnienie lub stwierdzająca wygaśnięcie tego uprawnienia, decyzja nakładająca obowiązek w najwyższym dopuszczalnym zakresie. W ocenie organu, ostateczną decyzję z [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności należało uznać jako decyzję, na mocy której na M.p. został nałożony obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, a więc strona nabyła prawo. W związku z tym nie ma możliwości jej zmiany poprzez uchylenie w trybie art. 154 § 1 K.p.a., ponieważ zastosowanie art. 154 K.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa z decyzji. 2.1 M.p. złożył skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie decyzji dyrektora. Zarzucił zaskarżonej decyzji, że narusza interes społeczny i słuszny interes obywateli. W jego ocenie, organy dokonały naruszenia zasady prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania i udzielania informacji. Przy wydawaniu postanowienia z 25 sierpnia 2006 r. o spełnieniu wstępnych warunków do uzyskania renty strukturalnej organ nie sprawdził całokształtu okoliczności wymaganych do uzyskania renty, tj. czy skarżący był zatrudniony na umowę o pracę w trakcie i po złożeniu wniosku o rentę strukturalną czy też prowadził działalność gospodarczą. Skarżący tego faktu nie ukrywał, a ówczesny prawodawca odprowadzał wszelkie wymagane składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący był zatrudniony jedynie na umowę o pracę na 3/4 etatu w okresie od 15 listopada 2005 r. do 23 listopada 2006 r. Umowę tą rozwiązał w przeddzień przyznania renty strukturalnej, a więc 23 listopada 2006 r. Prowadził działalność gospodarczą od 1 maja 1996 r. do 31 lipca 2009 r. Naruszenie zasady udzielania informacji doprowadziło do obowiązku zwrotu przez skarżącego kwoty ponad 100.000 zł. Odnosząc się do zasady zaufania obywatela do państwa skarżący wskazał, że podał wszelkie niezbędne i prawdziwe informacje oraz złożył dokumentację, ufając, że zostanie wydana prawidłowa decyzja. Decyzja kierownika z 24 listopada 2006 r. została wydana z powodu zaniedbań organów: Agencji i KRUS. Uchylenie decyzji jest więc zasadne z punktu widzenia słusznego interesu skarżącego i z punktu widzenia interesu społecznego. Odnosząc się do twierdzeń decyzji skarżący zarzucił, że nie nabył on interesu lecz go utracił. Wskazał również, że w § 4 pkt 3 ww. rozporządzenia mowa jest o ubezpieczeniu emerytalno-rentowym, ale brak jest informacji jakiego to konkretnie ubezpieczenia dotyczy. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podniósł ponadto, że zarzuty o nieprawidłowościach organu nie mogą być rozpoznane w trybie postępowania z art. 154 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 4.1 Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Oznacza to, że Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co wynika z przepisów art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Należy również wskazać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, zaś sąd nie jest związany zarzutami sformułowanymi w skardze i wyartykułowanymi w niej wnioskami, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Analizując pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia zasad i przepisów postępowania. Przede wszystkim zauważyć należy, że decyzja pierwszoinstancyjna wydana została po uruchomieniu nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. W związku z tym przypomnieć należy, że jedną z ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznej, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Decyzje administracyjne ostateczne mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów k.p.a. bądź z przepisów prawnych ustaw szczególnych. Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewidują art. 154 § 1 i art. 155 k.p.a. W niniejszej sprawie postawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 154 § 1 k.p.a. stanowiący, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ustalenie istnienia tego rodzaju przesłanki musi zostać jednak poprzedzone stwierdzeniem, że na mocy tej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa. W niniejszej sprawie kontroli Sądu została poddana decyzja Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...]. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. – Ś. z 14 czerwca 2017 r. odmawiającą M.p. uchylenia decyzji ostatecznej o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. Wymóg, aby na mocy decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa musiał więc zostać spełniony w stosunku do rozstrzygnięcia w przedmiocie nienależnie pobranych płatności. 4.2 Zdaniem Sądu, organ postąpił prawidłowo uznając, że wskazanym wyżej aktem, o którego uchylenie wnioskował M.p., nabył on prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nabycie praw może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. Nabycie praw użyte w art. 154 k.p.a. rozumie się szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa. W rozumieniu tych przepisów nabycie nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym lub negatywnym dla strony, ale z faktem, że decyzja swoim rozstrzygnięciem kształtuje sytuację prawną strony przez danie uprawnienia lub nałożenie obowiązku (por. wyrok NSA z 27 maja 2003 r., sygn. akt. IV SA 3205/01, dostępny na portalu www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 681). Do tego rodzaju decyzji nie należą te, które nakładają na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych" (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 260), a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo (art. 155). Decyzja z [...] r. wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2137) jest decyzją stwierdzającą pewien obowiązek, na skutek niezasadnego skorzystania z przyznanego stronie uprawnienia. Do treści nałożonego na M.p. obowiązku należy zwrot kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. Jest on skonkretyzowany w wydanej decyzji, tym samym skarżący nabył prawo do wykonania tylko obowiązku w niej wskazanego. 4.3 Uznanie, że decyzja z 14 grudnia 2012 r. nie należy do kategorii decyzji wymienionych w art. 154 § 1 k.p.a. czyni zbędnym rozważania w zakresie istnienia przesłanki w postaci interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Nawet przy założeniu, że decyzja, która była przedmiotem zaskarżenia kwalifikowałby się do tej kategorii, w kontekście ustalenia istnienia interesu w jej uchyleniu nie mogłyby zostać uwzględnione okoliczności podniesione w skardze. Odnoszą się one bowiem do postępowania w przedmiocie nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. Zaś postępowanie nadzwyczajne prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. ma jedynie na celu zbadanie, czy zachodzą przesłanki zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej określone w tym przepisie. Nie obejmuje natomiast ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 2234/16, dostępny na portalu www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku.