I SA/Ke 639/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi G.Ł... na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XI/83/15 Rady Gminy w Ł. z dnia [...] r. w sprawie udzielenia dotacji dla Parafii Rzymsko- Katolickiej Św. Michała Archanioła w Ł.na budowę dzwonnicy przykościelnej przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków oddala skargę. Rada Gminy w Ł. podjęła 22 lipca 2015 r. uchwałę nr XI/83/15 w sprawie udzielenia dotacji dla Parafii Rzymsko-Katolickiej Św. M. A. w Ł. na budowę dzwonnicy przykościelnej przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków. W podstawie prawnej Rada Gminy w F. powołała przepisy art. 81 ust.1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 1466 z pózn. zm.) dalej ,,ustawa o ochronie zabytków"; art. 221 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. ( tj. Dz. U. z 2013 r., poz.885 z pózn. Zm.) dalej ,,u.f.p." oraz uchwałę Rady Gminy Nr XXIII/132/08 z dnia 29 kwietnia 2008 r. określającej zasady i tryb udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. W ramach postępowania nadzorczego w oparciu o art. 11 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 18 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j Dz. U. z 2012 r. poz.1113 z póz. Zm.) dalej ,,u.o.r.i.o", Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. (Kolegium) na mocy uchwały nr 64 /2015 z dnia 28 sierpnia 2015 r. stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy w Ł. nr XI/83/15 z powodu naruszenia art. 81 ustawy o ochronie zabytków. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały wskazano, że zgodnie art. 81 ustawy o ochronie zabytków, dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. W badanej uchwale Rada Gminy Ł. przyznała z budżetu Gminy dotacje dla Parafii Rzymskokatolickiej w Ł. w kwocie 30.000 zł z przeznaczeniem na budowę dzwonnicy przy kościele. Kolegium wymieniło nieruchomości zawarte w rejestrze zabytków nieruchomych województwa świętokrzyskiego (stan na 31.12.2014 r.) i stwierdziło, że dzwonnica przykościelna, na budowę której organ stanowiący w badanej uchwale przyznał dotację, nie jest ujęta w rejestrze zabytków nieruchomości województwa świętokrzyskiego. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium dotacja przyznana na budowę dzwonnicy nie będącej zabytkiem nie spełnia wymogów przepisów art. 81 ustawy o ochronie zabytków, gdyż dotacja z budżetu gminy może zostać przyznana na roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Kolegium wskazało ponadto, że z przedstawionej do badanej uchwały, decyzji Nr 173A/2013 wydanej przez Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynika, że zawiera ona zezwolenie na wykonanie prac w zespole kościoła parafialnego św. M. A. w Ł. (w zabytkowym układzie urbanistycznym) w zakresie: "Budowa wolnostojącej dzwonnicy przykościelnej na terenie dawnego cmentarza przykościelnego - w miejscu współczesnej dzwonnicy drewnianej"- zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym. Zdaniem Kolegium określony w powyżej decyzji zakres prac wskazuje, że dzwonnica nie jest obiektem zabytkowym. Dodatkowo Kolegium wskazało, że powołany w podstawie prawnej badanej uchwały art. 221 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania do dotacji udzielanej z budżetu gminy na zadania dotyczące ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na uchwałę Kolegium nr 64/215 złożyła Gmina Ł. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej uchwale Gmina Ł. zarzuciła, że jest niezgodna z prawem i narusza art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez uznanie, że przyznana dotacja na budowę dzwonnicy przykościelnej przy Kościele Św. M. A. w Ł. nie spełnia wymogów określonych w w/w przepisie dla tego rodzaju dotacji. Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów wymienionych w uzasadnieniu skargi. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że do rejestru zabytków województwa świętokrzyskiego pod pozycją nr A.406 z 20.10.2009 r. wpisany jest faktycznie kościół parafialny pw. Św. M. A. w Ł., ale z wykazu obiektów zabytkowych wyznaczonych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. - do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków wynika, że w ewidencji tej należy ująć nie tylko kościół ale cały "zespół kościoła parafialnego" tj. znajdujący się w granicach murów z XVII wieku otaczających kościół tzw. cmentarz przykościelny wraz ogrodzeniem oraz bramką. Ponadto zaznaczył, że przedmiotowa dzwonnica będzie wybudowana właśnie na terenie cmentarza parafialnego przy samym kościele parafialnym. Dodatkowo stwierdził, że do rejestru zabytków wpisane są również "założenia urbanistyczne miejscowości Ł." a z pierwotnego wpisu wynika że chodzi o "założenia urbanistyczne śródmieścia miasta Ł.". W związku z tym wpis ten obejmuje obszerny zespół kościoła parafialnego oraz rynek w Ł.. W związku z powyższym, w ocenie Gminy Ł., prace budowlane związane z wybudowaniem przedmiotowej dzwonnicy należy uznać za prace budowalne wykonywane przy zabytku. Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, iż sama dzwonnica jest nowym obiektem, czy też obiektem powstającym w miejsce innej współczesnej dzwonnicy. Istotnym jest natomiast fakt, że prace budowalne będą wykonywane przy obiekcie zabytkowym (w bezpośrednim sąsiedztwie kościoła oraz w obrębie śródmieścia Ł.), na terenie objętym ochroną i pod nadzorem Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wg projektu nawiązującego architektonicznie do architektury samego kościoła. Ponadto skarżący zaznaczył, że organ nadzoru nie wziął pod uwagę przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia faktu, iż jeden z dwóch dzwonów, które będą zawieszone w tej dzwonnicy, jest dzwonem zabytkowym, pochodzący z XV w. (datowany jest na 1444 r.). Dzwon ten również wpisany jest do rejestru zabytków województwa świętokrzyskiego, z tym że nie do rejestru zabytków nieruchomych, ale do rejestru zabytków ruchomych, gdzie został wpisany pod pozycją 42B jako element obiektu o nazwie "zespół zabytków stanowiących wystrój i wyposażenie kościoła parafialnego p.w. św. M. A. w Ł. (...) zgodnie z załącznikiem, zawierającym 24 pozycję, stanowiącym integralną część decyzji." W chwili dokonania wpisu dzwon ten nie był już zawieszony w samym kościele ale w dzwonnicy stojącej przy kościele na miejscu której ma powstać dzwonnica na której budowę została przeznaczona dotacja udzielona Parafii. Następnie skarżący argumentował, że istniejąca obecnie dzwonnica drewniana nie zapewnia ochrony przeciwpożarowej czy też przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi wobec czego w tym ujęciu prace budowlane związane z budową nowej dzwonnicy należy uznać za prace ‘"przy zabytku" w rozumieniu przepisu art. 81 ust 1. ustawy o ochronie zabytków. W dniu 21 października 2015 r. Kolegium na podstawie art. 18 ust 1 pkt 6 u.o.r.i.o w związku z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2012 r. poz. 270 ) podjęło uchwałę nr 77/2015 w sprawie udzielenia odpowiedzi na skargę złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mocą której postanowiło nie uwzględniać skargi Gminy Ł. i wnieść o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutów powołanych w skardze Kolegium zważyło, że z analizy prowadzonej przez Kolegium jak i wypowiedzi przedstawiciela Gminy będącego na posiedzeniu Kolegium, nie ujawniono faktu zawieszenia w budowanej dzwonnicy zabytkowego dzwonu wobec czego Kolegium nie mogło się odnieść w czasie badania uchwały do tej kwestii. W wyniku ponownej analizy możliwości udzielenia dotacji, przy uwzględnieniu informacji o przeznaczeniu budowanej dzwonnicy do zawieszenia zabytkowego dzwonu, Kolegium uznało, że budowa nowej wolno stojącej dzwonnicy w zabytkowym zespole sakralnym w Ł. nie może być zakwalifikowana do działań wymienionych w art. 77 ustawy o ochronie zabytków. Kolegium powołało się na stanowisko Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków wyrażone w piśmie z 12 października 2015 r. w sprawie możliwości zakwalifikowania do nakładów koniecznych na roboty budowlane, na które może zostać udzielona dotacja w zakresie art. 77 ustawy o ochronie zabytków przez organ stanowiący w celu zabezpieczenia, zachowania i utrwalenia substancji zabytku jakim jest dzwon pochodzący z XV w. i zważyło, że potwierdza ono stanowisko Kolegium zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Z w/w pisma wynika że art. 77 pkt 7 ustawy o ochronie zabytków zapis brzmiący: zabezpieczenie, zachowanie i utrwalenie zabytku" dotyczy działań wprost przy obiekcie zabytkowym. Wobec czego w ocenie Kolegium udzielenie dotacji na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków jest możliwe na prace wymienione w art. 77 ustawy dotyczące dzwonu który jest wpisany do rejestru zabytków ruchomych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium powołało uchwałę nr 77/2015 z dnia 21 października 2015 r. zawierającą merytoryczne ustosunkowanie się do wywodów zaprezentowanych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd dokonuje kontroli aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Ocenie sądu podlega, zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) dalej jako ,,p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zasadę legalizmu w odniesieniu do samorządu terytorialnego ustanawia przepis art. 171 ust. 1 Konstytucji R.P. stanowiący, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Przedmiotem kontroli Sądu jest podjęta przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. uchwała Nr 64/2015 z dnia 28 sierpnia 2015 r. stwierdzająca nieważność uchwały Rady Gminy w Ł. nr XI/83/15 z powodu naruszenia art. 81 ustawy o ochronie zabytków. Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że nie narusza ona prawa. Odwołując się do twierdzeń Kolegium zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jak i do twierdzeń skarżącej w uzasadnieniu skargi, przyjąć należy za bezsporne fakty, że w rejestrze zabytków nieruchomych województwa świętokrzyskiego (stan na 31.12.2014 r.) dzwonnica przykościelna, na budowę której organ stanowiący w badanej uchwale przyznał dotację, nie jest ujęta w rejestrze zabytków nieruchomości województwa świętokrzyskiego. Do rejestru zabytków województwa świętokrzyskiego pod pozycją nr A.406 z 20.10.2009 r. wpisany jest kościół parafialny pw. Św. M. A. w Ł., ale z wykazu obiektów zabytkowych wyznaczonych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. - do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków wynika, że w ewidencji tej należy ująć nie tylko kościół ale cały "zespół kościoła parafialnego" tj. znajdujący się w granicach murów z XVII wieku otaczających kościół tzw. cmentarz przykościelny wraz ogrodzeniem oraz bramką. Przedmiotowa dzwonnica będzie wybudowana na terenie cmentarza parafialnego przy samym kościele parafialnym. Do rejestru zabytków wpisane są również "założenia urbanistyczne miejscowości Ł." a z pierwotnego wpisu wynika, że chodzi o "założenia urbanistyczne śródmieścia miasta Ł.". W związku z tym wpis ten obejmuje obszerny zespół kościoła parafialnego oraz rynek w Ł.. W świetle bezspornych ustaleń faktycznych do rozstrzygnięcia postaje kwestia prawna, a mianowicie, czy zasadnie Kolegium stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy w Ł. Nr XI/83/15 w związku z naruszeniem art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W szczególności czy prawidłowa jest argumentacja skargi, że prace budowlane związane z wybudowaniem przedmiotowej dzwonnicy należy uznać za prace budowlane wykonywane przy zabytku. Przy czym bez znaczenia, według skarżącej pozostaje fakt, że sama dzwonnica jest nowym obiektem, czy też obiektem powstającym w miejsce innej współczesnej dzwonnicy. Istotnym jest natomiast fakt, że prace budowlane będą wykonywane przy obiekcie zabytkowym (w bezpośrednim sąsiedztwie kościoła oraz w obrębie śródmieścia Ł.), na terenie objętym ochroną i pod nadzorem Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wg projektu nawiązującego architektonicznie do architektury samego kościoła. W ocenie Sądu stanowisko skarżącej jest błędne z przyczyn następujących. Zgodnie z brzmieniem art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w trybie określonym odrębnymi przepisami, dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku (podkreślenie Sądu) wpisanym do rejestru może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Wykładnia literalna tego przepisu wskazuje, że wymienione w nim organy mają kompetencje do udzielenia dotacji na określony rodzaj prac oraz na zasadach określonych w odrębnej uchwale. Istotnym również jest, że wymienione prace mają być pracami przy zabytku wpisanym do rejestru. W przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Rada Gminy w Ł. uchwałą Nr XI/83/15 udzieliła z budżetu gminy dotacji na budowę dzwonnicy przykościelnej przy obiekcie wpisanych do rejestru zabytków. Uchwała ta została zatem podjęta na jeden z wymienionych w art. 81 ust. 1 ww. ustawy rodzaj prac tj. prace budowlane. Jednakże jak wynika z bezspornych ustaleń faktycznych prace te nie dotyczyły prac przy zabytku wpisanym do rejestru. Dotyczyły natomiast mającej powstać nowej dzwonnicy w otoczeniu kościoła parafialnego pw. Św. M. A. w Ł., który został wpisany do rejestru zabytków. Okoliczność ta wynika przede wszystkim z decyzji Nr 173A/2013 wydanej przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawierającej zezwolenie na wykonanie prac w zespole kościoła parafialnego św. M. A. w Ł. (w zabytkowym układzie urbanistycznym) w zakresie: "Budowa wolnostojącej dzwonnicy przykościelnej na terenie dawnego cmentarza przykościelnego - w miejscu współczesnej dzwonnicy drewnianej"- zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym. W związku z tym Sąd stwierdza, że uchwała Nr XI/83/15 Rady gminy w Ł. została podjęta z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i zasadnie Kolegium stwierdziło jej nieważność. Podkreślić ponadto należy, że ustawodawca w art. 3 ust. 8 ww. ustawy określając znaczenie pojęcia roboty budowlane wskazuje, iż są to roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku. Z zestawienia tych dwóch przepisów tj. art. 81 ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ewidentnie wynika, że ustawodawca rozróżnia miejsce wykonywanych prac budowlanych na roboty budowlane ,,przy zabytku" i ,,w otoczeniu zabytku". W pojęciu roboty budowlane mieści się budowa - art. 3 ust. 7 Prawo budowlane. Skoro przedmiotowa dzwonnica nie jest zabytkiem, a planowane jest jej umiejscowienie w otoczeniu zespołu kościoła parafialnego wpisanego do zabytku, to taki stan faktyczny eliminuje całkowicie możliwość przyznania dotacji na jej budowę na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Będą to bowiem roboty budowlane w otoczeniu zabytku, a nie jak tego wymaga przepis art. 81 ust. 1 ww. ustawy, przy zbytku. Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił jako niezasadną.