I SA/Ke 645/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi Z.L. na postanowienie Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata M. K. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (Dyrektor) postanowieniem z [..] utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia zmiany wniosku. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Dyrektor wskazał, że 31 maja 2017 r. (data stempla pocztowego) Z.L. złożył do Biura Powiatowego w K. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017. Następnie 17 lipca 2017 r. (data stempla pocztowego) do Biura Powiatowego w K. wpłynęła zmiana do wniosku o przyznanie płatności wraz z prośbą o przywrócenie terminu na złożenie tej zmiany i dokumentacją medyczną. W zmianie tej strona wnioskowała po raz pierwszy o przyznanie płatności rolno-środowiskowo- klimatycznych (PROW 2014-2020). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał 25 lipca 2017 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia zmiany do wniosku. Na to postanowienie Z.L. złożył zażalenie 1 sierpnia 2017 r. (data stempla pocztowego). W wyniku rozpoznania zażalenia Dyrektor przytoczył istotne dla sprawy przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r., poz. 278) - zwanej dalej ,,ustawą" – tj.: art. 3 ust. 1, art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 maja 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 968). Dyrektor przywołał także przepis art. 13 ust. 1 akapit pierwszy zawartego w rozporządzeniu Delegowanym Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48). Organ odwoławczy tak jak organ pierwszej instancji uznał, że Z.L. nie złożył w terminie zmiany do wniosku, w której min. po raz pierwszy wnioskował płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne na 2017 r., który to termin upłynął z dniem 26 czerwca 2017 r. Omawiany termin do złożenia wniosku uregulowany w art. 21 ust. 1 ustawy w związku z § 13 ust. 3 rozporządzenia Nr 640/2014 jest terminem prawa materialnego bowiem jego zachowanie lub uchybienie temu terminowi powoduje wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony, kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym. Tym samym, skoro jest to termin nieprzywracalny, nie można w ogóle zastosować instytucji przywrócenia tego terminu. Organ wyraźnie zaznaczył, że ostateczny termin na złożenie zmiany do wniosku, tj. 26 czerwca 2017 r, był jednocześnie ostatecznym terminem na złożenie lub uzupełnienie wniosku wynikających z art. 13 ust. 3 Rozporządzenia Nr 640/2014. Oznacza to, że pomimo złożenia prośby o przywrócenie terminu wraz ze spełnieniem pozostałych wymogów o których mowa w art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2016r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) wyznaczony termin na usunięcie braków we wniosku z uwagi na swój materialny charakter, nie może zostać przywrócony. W związku z tym powołanie się strony na art. 47 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. wskazującego kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności nie może zostać uwzględnione w rozpatrywanej sprawie. Dyrektor następnie przytoczył treść art. 58 § 1 Kpa, regulującego kwestię przywrócenia terminu. Jednocześnie wyjaśnił, że o charakterze terminu nie decyduje okoliczność, w jakim akcie prawnym został umiejscowiony, nie ma zatem znaczenia, czy jest to akt prawny obejmujący prawo postępowania cywilnego czy prawo materialne. Nie decyduje o tym także długość terminu; decydujące znaczenie ma rodzaj uprawnienia, realizowanego w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Do dochodzenia uprawnień składających się na określone prawo podmiotowe przewidziane są terminy materialnoprawne, natomiast dla uprawnień (obowiązków) procesowych - terminy procesowe (Uchwała Sądu Najwyższego z 7 października 2009 r. III CZP 71/09). W dalszej kolejności Dyrektor wskazł, że w razie uchybienia terminowi procesowemu, jednostka może się bronić przed negatywnymi skutkami uchybienia poprzez instytucję przywrócenia terminu. Inaczej jest w przypadku terminów materialnoprawnych, co do zasady przepisy prawa nie przewidują możliwości przywrócenia terminu materialnoprawnego. Takie terminy podlegają przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Zdaniem organu odwoławczego w razie więc złożenia prośby o przywrócenie terminu o charakterze materialnoprawnym, organ powinien w oparciu o art. 61 a Kpa wydać postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2013 r., III SA/Wr 529/12, CBOSA; wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2014 r., II GSK 560/13, CBOSA). W związku z powyższym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., zasadnym jest utrzymanie w mocy postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K., ponieważ ocena Dyrektora jest, co do istoty taka sama, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, tzn. że w przedmiotowej sprawie zasadnym jest odmówienie Z.L. przywrócenia terminu do złożenia zmian do wniosku, który jest terminem materialnym. Z.L. złożył skargę na postanowienie Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. utrzymującego w mocy postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia zmiany do wniosku do płatności za 2017 r. W skardze wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, uchylenie orzeczenia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z 25.07.17 r. sprostowanie i uzupełnienie części orzekającej, - przywrócenie terminu do złożenia zmiany do wniosku do płatności za rok 2017, - zwolnienie z kosztów wpisu sądowego od skargi. W uzasdanieniu skargi Z.L. zarzucił, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. W szczególności z tego względu, że organ II instancji nie zbadał prawidłowo stanu formalno - prawnego sprawy i nie zauważył błędu organu I instancji polegający na nieprawidłowym określeniu terminu wniesienia zmiany do wniosku do płatności z 14.07.17 r. Wniosek ten został przesłany przesyłką poleconą nadaną w polskim urzędzie pocztowym w S. 17.07.17 r. w nieprzekraczalnym linie 7 dni odkąd ustała przyczyna uchybienia. A zatem nie jak ujęte zostało w części orzekającej postanowienia kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. "Zmiany wniosku złożonej w dniu 19.07.17 r." Dodatkowo skarżący podnosi, że organ II instancji nie odniósł się i w żaden sposób nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do terminowego wniesienia wniosku czyli przed upływem 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia tj. choroby. Jako dowód wskazał: odpis zaświadczenia lekarskiego ZUS ZLA BR 2374348, odpis zaświadczenia lekarskiego ZUS ZLA BR 2874395. Dlatego zdaniem skarżącego wniosek udokumentowany odpisami zaświadczeń lekarskich podlega pozytywnej kwalifikacji, albowiem stanowi uznanie siły wyższej, przyczyny niespełnienia w części zobowiązań terminowych. Wskazuje, że powyższa regulacja do polskiego prawa znajduje odpowiednik w podstawie prawa wspólnotowego Unii Europejskiej wynikającej z art. 47 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z 15.12.2006r., który to przepis określa kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których państwa członkowskie nie będą wymagać dotrzymania terminów wykonania zobowiązań. W tej sytuacji, według skarżącego, odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, bez wnikliwego postępowania wyjaśniającego, dotyczącego wiarygodności załączonych zaświadczeń lekarskich, której to czynności organ zarówno I jak i II instancji zaniechał, stanowi naruszenie art. 7, 77, 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor wyjaśnił stronie bezzasdność podniesionych w skardze zarzutów i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co nastepuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione, które Sąd wziął pod uwagę działając z urzędu. Zgodnie z art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny orzekając o uwzględnieniu bądź oddaleniu skargi, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej: ,,P.p.s.a."). Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c P.p.s.a), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzenia jego nieważności, bądź wydania z naruszeniem prawa, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a. Rozstrzygając przedmiotową sprawę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają prawo w sposób uzasadniający ich eliminację z obrotu prawnego. Postępowanie, które zostało zainicjowane pismem skarżącego z żądaniem przywrócenia terminu na złożenie zmiany do wniosku o płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na 2017 r., organy rozstrzygnęły odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a §1 K.p.a. oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a., organy nie rozstrzygnęły wniosek strony według zasad, w ramach których należy prowadzić tego rodzaju postępowanie jako odrębnie uregulowane przez ustawodawcę w art. 58 § 1 K.p.a. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy dana czynność nie została dokonana w wyznaczonym terminie i osoba zainteresowana występuje do organu administracji o przywrócenie terminu. Należy w tym miejscu podkreślić, że nie wszystkie terminy mogą być przedłużone. Wprawdzie treść omawianego artykułu wskazuje na to, że jest możliwe przywrócenie każdego terminu, pod warunkiem spełnienia przesłanek wskazanych w komentowanym przepisie, jednakże wniosek taki jest błędny. Nie jest możliwe przywrócenie terminu materialnoprawnego (zob. np. wyrok NSA z 24 listopada 1994 r., SA/Ka 1230/94, LEX nr 26528; wyrok NSA z 14 marca 1997 r., I SA/Kr 1231/96, LEX nr 29317; wyrok NSA z 28 maja 1997 r. ,I SA/Gd 2334/96, LEX nr 31560; wyrok NSA z 28 października 1998 r., SA/Rz 640/97, LEX nr 1691025; wyrok NSA z 8 kwietnia 1999 r., II SA/Gd 26/99). Termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację określonego prawa podmiotowego. Przykładem terminu materialnoprawnego jest termin z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia czy też art. 13 ust. 1 akapit Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014. Terminy materialnoprawne mogą być przywrócone przepisem ustawy, a przez organ administracji jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne. Przywrócone mogą być zatem jedynie terminy proceduralne, mające zarówno charakter terminów ustawowych, jak i terminów wyznaczanych (M. Romańska, Sądowa kontrola postanowień – uwagi de lege lata i de lege ferenda, "Glosa" 2001, nr 11, s. 2). Z powyższych rozważań już wynika, że właściwym trybem dla rozpoznawania wniosków o przywrócenie terminów bez względu na ich charakter jest omawiany przepis art. 58 § 1 k.p.a. W takim też trybie został rozpoznany wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w podobnej sprawie, jak ta rozstrzygana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 27 stycznia 2010 r. o sygn. akt II SA/Go 1009/09 od którego została przez NSA oddalona skarga kasacyjna wyrokiem z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 497/10. Natomiast art. 61a K.p.a. dotyczy umocowania organu do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy żądanie wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Organy obu instancji w swoich rozstrzygnięciach koncentrują się na tej drugiej przesłance odmowy wszczęcia postępowania, upatrując ją w realiach przedmiotowej sprawy jako ewidentny upływ terminu na złożenie zmiany wniosku przez stronę i okoliczności braku możliwości jego przywrócenia, co wynika z przepisów ustawy o płatności i Rozporządzenia UE Nr 640/2014. Sąd podkreśla, że taki sposób rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia nie jest wystarczające i adekwatne w kontekście konieczności realizacji głównej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady praworządności określonej w art. 6 K.p.a. oraz jednoznacznego żądania wniosku skarżącego. Stosownie do art. 6 K.p.a.: ,,w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności." Zasada praworządności działania organów administracji publicznej oznacza nakaz oparcia działań administracji na przepisach prawa, w tym przypadku na przepisie art. 58 § 1 K.p.a. Przepis ten bowiem powinien być w niniejszej sprawie podstawą rozstrzygnięcia nawet w sytuacji gdy organ podejmuje negatywne dla strony rozstrzygnięcie z powodu materialnoprawnego charakteru terminu do złożenia zmiany do wniosku. W rozpoznawanej sprawie ramy prawne działania organów, a także warunki i tryb przywracania terminów zostały określone w ustawie kodeks postępowania administracyjnego. Istniała tym samym podstawa prawna do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia zmiany wniosku o płatność. Zatem możliwość przywrócenia wnioskowanego terminu organ powinien zbadać oraz ująć ocenę odnoszącą się do jego charakteru materialnoprawnego i wpływu tej okoliczności na rozstrzygnięcie w jego uzasadnieniu. Organy obu instancji nie uczyniły zadość wyżej wymienionym zasadom postępowania administracyjnego oraz nie rozpoznały wniosku strony według właściwego trybu przewidzianego w art. 58 § 1 K.p.a. Przy czym ponownie nadmienić należy, że rozpoznanie na podstawie ww. przepisu wniosku strony ma znaczenia zarówno wtedy, gdy dopuszczalna jest co do zasady możliwość przywrócenia terminu jak i wówczas gdy jest wykluczona. W ponownym postępowaniu, organ z mocy art. 153 P.p.s.a. związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, rozpozna wniosek strony na właściwej podstawie prawnej tj. art. 58 § 1 K.p.a., tym samym eliminując stwierdzone naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku i uchylił zaskarżone postanowienie, a z uwzględnieniem art. 135 tej ustawy uchylił także postanowienie organu I instancji, uznając, że jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Wynagrodzenie pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu w pkt 2 wyroku, Sąd przyznał na podstawie art. 250 P.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z p3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U.2016.1714).