I SA/Ke 648/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r.: - nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 16 czerwca 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...]. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z [...]. nr [...] odmawiającą S. M.umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona prowadziła działalność w okresie od 31 grudnia 1998 roku do 1 listopada 2008 roku. W trakcie wykonywania tej działalności nie opłacano składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za siebie, a także za pracowników. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek S.M. nie wskazał nowych okoliczności. W trakcie postępowania strona nie skorzystała z prawa do czynnego w nim udziału, nie zapoznała się z całością zebranych dowodów i nie wypowiedziała się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ wyjaśnił, że należności z tytułu składek mogą być umarzane przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Nieściągalność należności została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016r., poz. 963 ze zm. dalej u.s.u.s.). W ocenie organu nie zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie może mieć zastosowania z przyczyn oczywistych. Nie zachodzą także przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4a i 4b u.s.u.s., gdyż nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne działalności zaś zadłużenie przekracza koszty upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (11,60 zł). Żaden organ nie stwierdził braku majątku z którego można prowadzić egzekucję, co oznacza, że nie można stwierdzić, by zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 lub 6 u.s.u.s. Dotychczas wobec strony było prowadzone częściowo skuteczne postępowanie egzekucyjne. Brak przesłanek pozwalających na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek uniemożliwia pozytywne rozstrzygnięcie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i wydanie decyzji o umorzeniu należności. W ocenie organu nie zachodzą także przesłanki umorzenia należności określone w wydanym na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zdaniem organu, skoro zobowiązany nie prowadzi już działalności gospodarczej, przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma w stosunku do niego zastosowania. Wnioskodawca w postępowaniu przed organem II instancji nie wykazał nowych okoliczności w sprawie, które potwierdziłyby sytuację przewidzianą w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. S.M. uzyskuje dochód z pracy w E. od 20 lipca 2016r. Od 1 lipca 2017r. został zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu umowy zlecenia w firmie M. Sp. z o.o. Okoliczność ta świadczy zdaniem organu o zwiększeniu dochodu strony, a tym samym powstaniu możliwości spłacania należności w systemie ratalnym. Organ wskazał, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną K. M. oraz synem G. M.. G. M. co roku podejmuje pracę u K. O.. W 2017 roku otrzymywał z tego tytułu wynagrodzenie w wysokości 1459,48zł netto, nadto pobiera zasiłek dla bezrobotnych. Rodzina wnioskodawcy nie korzysta z pomocy społecznej, pomimo, iż uskarża się na złą sytuację finansową. Zdaniem Zakładu zarówno syn jak i żona S.M. mogliby podjąć pracę celem wspomożenia wspólnego budżetu domowego i poprawy sytuacji finansowej. Również § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, pomimo, że w oświadczeniu wnioskodawca podał, iż jest pod stałą opieką poradni urologicznej i psychologicznej. Dołączona dokumentacja medyczna potwierdza bowiem jedynie fakt leczenia urologicznego, natomiast nie wynika z niej okoliczność stałej niezdolności do pracy. W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że jakkolwiek zgodnie z art. 7 i art. 77 K.p.a. zadaniem Zakładu jest podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, to strona jest zobowiązana do współudziału i złożenia wyjaśnień, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że jeśli strona nie udokumentuje w sposób wiarygodny okoliczności, na którą się powołuje, organ może wyciągnąć wobec niej negatywne konsekwencje. Skarżący, mimo powiadomienia o możliwości złożenia dokumentów potwierdzających okoliczności, które uzasadniałyby uchylenie w całości lub w części decyzji z 16 czerwca 2017 r., o odmowie umorzenia należności, nie dostarczył żadnych dokumentów. Na powyższą decyzję S.M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (nazwaną "odwołaniem"). Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie podstawowej rzetelności przy sprawdzaniu uregulowanych okresów składkowych, a wynikających z dokonanej egzekucji np. przez Urząd Skarbowy w S.. Skarżący wskazał, że rozpatrując wniosek o umorzenie nie wzięto pod uwagę sytuacji materialnej jego i jego rodziny. Wskazał, iż obecnie same odsetki przewyższają wartość naliczonych składek i są dawno po okresie, który zgodnie z ustawą winny być traktowane jako przedawnione. Podkreślił, iż składając wniosek załączył wymagane dokumenty, poświadczające jego bardzo trudną sytuację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz.U.2016.1066) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. 2016.718 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany, co do zasady, zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzję należało uchylić stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., bowiem proces decyzyjny organu został przeprowadzony wadliwie. W poddanej kontroli sprawie wnioskodawcy S. M. odmówiono umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 143679,52 zł, w tym: - ubezpieczenia społeczne - za okres od maja 1999 r. do października 1999 r., od stycznia 2000 r. do stycznia 2001 r., od marca 2001 r. do maja 2001 r., od marca 2002 r. do maja 2002 r., za sierpień 2002 r., od października 2002 r. do listopada 2002 r., za lipiec 2003 r., za listopad 2003 r., od stycznia 2004 r. do lutego 2005 r., od czerwca 2005r. do lipca 2005 r., od września 2005 r. do listopada 2005 r., od czerwca 2006 r. do sierpnia 2007 r., od grudnia 2007 r. do stycznia 2008 r., za marzec 2008 r. w łącznej kwocie 108.608 zł, - ubezpieczenie zdrowotne - za okres od lipca 2004 r. do lutego 2006 r., od kwietnia 2005r. do lipca 2007 r., od września 2007 r. do października 2008 r.. w łącznej kwocie 26116,13 zł, - Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres czerwiec 1999 r., od maja 2000 r. do grudnia 2000 r., od marca 2001 r. do kwietnia 2001 r., za wrzesień 2001 r., listopad 2001 r., maj 2002 r., sierpień 2002 r., grudzień 2002 r., styczeń 2003 r., kwiecień 2003 r., czerwiec 2003 r., październik 2003r., od stycznia 2004 r. do lutego 2006 r., od lipca 2006 r. do grudnia 2006 r., od lutego 2007 do lipca 2007r. od września 2007 r. do lipca 2008 r., od września 2008 r. do października 2008r. w łącznej kwocie 8954,78 zł. Wnioskodawcy odmówiono także umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 78767,08 zł, w tym: - ubezpieczenia społeczne - za okres grudzień 2001 r., od marca 2002 r. do kwietnia 2002r., za sierpień 2008 r., od października 2002 r. do listopada 2002 r. za lipiec 2002r., listopad 2003 r., od stycznia 2004 r. do lutego 2006 r., za kwiecień 2006 r., lipiec 2008 r., od września 2008 r. do października 2008 r., w łącznej kwicie 59712,84 zł - ubezpieczenie zdrowotne - za okres od lipca 2004 r. do lutego 2006 r., od kwietnia 2006 r. do lipca 2007 r., od września 2007 r. do października 2008 r. w łącznej kwocie 18967,13 zł, - Fundusz Pracy - w łącznej kwocie 87,11 zł. (z tytułu kosztów upomnienia. Zgodnie z przepisem art. 28 u.s.u.s instytucja umorzenia ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy istnieje należność, znana jest jej wysokość i ta wysokość nie jest sporna. Wysokość należności z tytułu składek może mieć bowiem znaczenie dla oceny przesłanek umorzenia i może rzutować na ewentualne rozstrzygnięcie w przedmiocie zastosowania ulgi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na ocenę okoliczności faktycznych konkretnej sprawy w aspekcie przesłanek ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych tj. ocenę możliwości płatniczych strony i w konsekwencji ewentualnej zapłaty należności, istotny wpływ ma m.in. wysokość ustalonych i dochodzonych od niej należności. W postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności organ jest zobligowany z urzędu wykazać prawidłowo kwotę należności z tytułu składek, której dotyczy wniosek, bowiem umorzenie tej właśnie konkretnej kwoty stanowi przedmiot postępowania, a przedmiot taki musi być jednoznacznie i prawidłowo określony. Nie jest bowiem możliwe umorzenie należności, które nie istnieją. Zasada przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne określona została w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu - w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2002 r. należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Nowe zasady przedawnienia należności z tytułu składek, wprowadzające 10-letni okres przedawnienia weszły w życie 1 stycznia 2003 r. Zostały one wprowadzone ustawą z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2002.241.2074 ze zm.). Z dniem 1 stycznia 2012 r. został zmieniony przepis art. 24 ust. 4, przez określenie 5 letniego terminu przedawnienia należności z tytułu składek. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. 2011.232.1378) do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (art. 27 ust 2 tej ustawy). Wskazać należy, że w przepisie art. 24 przewidziano zdarzenia, które mają wpływ na bieg terminu przedawnienia; układ ratalny, zawieszenie, przerwanie biegu terminu przedawnienia (art. 24 ust 5, 5a, 5b, 5c). Składki na fundusze pozaubezpieczeniowe (tj. Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) ulegają przedawnieniu na takich samych zasadach, jak składki na ubezpieczenia społeczne. Powyższa zasada odnosi się również do składek na ubezpieczenia zdrowotne, z tym że 10-letni okres przedawnienia liczony jest dla składek, które nie przedawniły się przed 1 lipca 2004 r. Stosownie do art. 28 ustawy z 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U.1997.28.153 ze zm.), która obowiązywała do 1 kwietnia 2003 r., a następnie na podstawie art. 33 ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U.2003.45.391 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r., należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegały przedawnieniu z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna, przy czym bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty na raty i każda inna czynność zmierzającą do ściągnięcia należności, jeżeli o tej czynności został zawiadomiony dłużnik. Od dnia 1 lipca 2004r. termin przedawnienia na podstawie tej ostatniej ustawy wynosi 10 lat. Ustawa o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, która obowiązywała do 31 marca 2003 r. stanowiła samodzielny akt normatywny regulujący zakres podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Odrębnie również od zasad przewidzianych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, regulowała terminy przedawnienia roszczeń. Ustawa o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (obowiązująca od 1 kwietnia 2003 r. do 30 czerwca 2004 r.) kwestię przedawnienia regulowała w taki sam sposób, jak to czyniła poprzednio obowiązująca ustawa o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Zmiana art. 33 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia dokonana przez art. 17 pkt 1 lit. a ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2004.121.1264) z dniem 1 lipca 2004 r. wydłużyła w sposób niekorzystny dla ubezpieczonych termin przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne. Termin ten został wydłużony do lat 10. Również zapis art. 93 ust. 2 obowiązującej od dnia 1 października 2004 r. ustawy z art. 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U.2004.210.2135 ze zm.), zawiera regulację, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Obowiązujące od 1 stycznia 2003r. zasady wyrażone w przepisie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.1998r.137.887 ze zm.) określały natomiast, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Uwzględniając fakt, że przedmiotem niniejszego postępowania są należności z tytułu składek poczynając od maja 1999 r., obowiązkiem organu było ustalenie i wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji czy należności nie wygasły w części na skutek upływu terminu przedawnienia, ewentualnie czy zaistniały okoliczności które miały wpływ na bieg terminu przedawnienia. Brak ustaleń w tym zakresie wskazuje na wadliwe ustalenia stanu faktycznego w zakresie wysokości należności z tytułu składek. Sąd nie kwestionuje, że decyzje w sprawie umorzenia należności składkowych mają charakter decyzji uznaniowych. Wymaga jednak podkreślenia, że rozstrzygnięcie organu nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie poczynił żadnej analizy w zakresie ewentualnego przedawnienia przedmiotowych składek za okres od maja 1999 roku oraz w zakresie możliwości prowadzenia skutecznej egzekucji dotyczącej tych należności. Organ stwierdził jedynie, że wobec strony toczyło się częściowo skuteczne postępowanie egzekucyjne, ale nie podano, od kiedy toczyło się to postępowanie i jakich konkretnie należności (za jakie okresy składkowe) ono dotyczyło. Tymczasem mając na uwadze art. 27 ust. 1 ustawy z 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. Nr 232, poz. 1378) zachodzi duże prawdopodobieństwo, że mogło dojść do przedawnienia składek należnych za okres sprzed stycznia 2012 r. Przypomnieć bowiem należy, że do należności składkowych nieprzedawnionych do dnia 1 stycznia 2012 r. (wedle starych zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednakże bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. W rozpatrywanej sprawie zaległości skarżącego dotyczą okresu lat 1999 – 2008. Stąd też istotne dla wyniku sprawy było ustalenie, czy i kiedy doszło do przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Tymczasem w zaskarżonej decyzji, jak wskazano wcześniej, zagadnienie to nie zostało wyjaśnione w stopniu pozwalającym na jednoznaczne przyjęcie, że zaległe składki są wymagalne. W tym stanie rzeczy Sąd nie miał możliwości weryfikacji, czy w badanej sprawie nastąpił upływ czasu skutkujący przedawnieniem. Zdaniem Sądu, brak wyjaśnienia kwestii przedawnienia czyni przedwczesnym rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy umorzenia należności skarżącego z tytułu zaległych składek. Brak ustaleń w tym zakresie oznacza bowiem, że ZUS nie dopełnił wymogu pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., obligującymi organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przytoczenia przepisów i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia. Organ nie ocenił zatem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, czym przekroczył granice uznania administracyjnego. Naruszenia te, w ocenie Sądu, mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i muszą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji tego organu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ponownie rozstrzygając sprawę, powinien przede wszystkim wyjaśnić i wykazać w decyzji to, czy i w jakim zakresie zaległe należności uległy przedawnieniu, czy też nie, a w konsekwencji co w istocie jest przedmiotem sprawy. Następnie organ rozważy wszechstronnie zebrany materiał dowodowy i dokona oceny możliwości płatniczych skarżącego w kontekście przesłanek umorzenia, przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.