I SA/Ke 66/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec Sędziowie Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.) Sędzia WSA Mirosław Surma Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności uchyla zaskarżoną decyzję. 1.1 Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) odmówił P. C. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od [...] r. do [...] r. 1.2 Z akt sprawy wynika, że na formularzach z [...] r. P. C. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec i kwiecień 2021 r. Podał w nim, że jako przeważającą na dzień [...] r. prowadził działalność o kodzie PKD 49.39.Z. 1.3 Organ podniósł, że jak wynika z zapisów w rejestrach CEDIG i REGON, na dzień [...] r. zgłoszony jest kod przeważającej działalności 49.31. Kod ten nie stanowi podstawy do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za wskazane miesiące. Powołał w tym zakresie § 10 ust. 2a pkt 1 oraz § 11 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. z 2021 r., poz. 371 ze zm.), dalej: "rozporządzenia". 2.1 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. C. zarzucił dokonanie błędnej i zawężającej wykładni przepisu art. 31zo ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawy COVID" na niekorzyść firmy, skupiając się na wskazanym w REGON przeważającym PKD prowadzonej działalności gospodarczej, podczas gdy faktycznie na dzień [...] r. firma prowadziła przeważającą działalność gospodarczą w zakresie kodu PKD 49.39.Z. Wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczność spełnionych przesłanek do zwolnienia z obowiązku opłacania składek, a w konsekwencji o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r 2.2 Skarżący podniósł, że z rejestru CEDIG wynika, że [...] r. dokonał zmiany kodu przeważającej działalności gospodarczej z 49.31.Z na 49.39 Z. Spełnił wszystkie warunki niezbędne do otrzymania pomocy wynikające z § 10 ust. 2 i § 11 pkt 3 rozporządzenia. Działalność gospodarcza pod nazwą Przewóz Osób Mikrobusem P. C. jest wykonywana od [...] r. Wówczas z uwagi na to, że do 2011 r. ewidencję działalności gospodarczej prowadziły urzędy gminy, przedsiębiorca był wpisany do tej ewidencji prowadzonej przez Burmistrza Miasta S. pod numerem 2022. Prowadził działalność w usługach transportowych w zakresie przewozu osób. Skarżący posiada wszelką dokumentację udowadniającą, że firma oraz jej pracownicy działali w ramach kodu 49.39.Z oraz przedstawiają kwalifikacje upoważniające do prowadzenia działalności w określonym, wyspecjalizowanym zakresie. Skarżący posiada odpowiednie certyfikaty oraz licencje z zakresu działalności ww. kodzie PKD. Firma prowadzi również działalność gospodarczą oznaczoną według PKD 2007 numerami [...], 49.31.Z, [...], [...], 49.32.Z. Największy udział wskaźnika, tj. wielkość zatrudnienia, wielkość wynagrodzeń oraz wartości sprzedaży pochodzi z działalności określonej kodem PKD 49.39.Z. 2.3 Z uwagi na to, że firma rzeczywiście prowadziła działalność we wskazanym zakresie, brak właściwego wpisu w CEIDG nie powinien stanowić wyłącznego kryterium klasyfikacji w zakresie ubiegania się o świadczenie ani skutkować odmową pomocy. Przyjęty jedyny sposób weryfikacji warunku prowadzenia jako przeważającej działalności gospodarczej według podanego PKD nie przyczynia się do realizacji celu ustawy COVID. Celem tarczy antykryzysowej jest to, by wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień jako przeważającą działalność we wskazanym zakresie według podanego PKD. 2.4 Do skargi P. C. załączył kserokopie licencji, certyfikatów, zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej oraz wypis z rejestru CEIDG. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 4.1 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a."). Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. 4.2 Spór w sprawie dotyczy spełnienia przez skarżącego przesłanek do uzyskania zwolnienia w opłacaniu składek na ubezpieczenia za okres od 1 marca do 30 kwietnia 2021 r., a dokładnie przewidzianej § 10 ust. 2a pkt 1 ww. rozporządzenia przesłanki prowadzenia na dzień [...] r. określonego rodzaju "przeważającej działalności" uprawniającej do uzyskania tego zwolnienia. Jak wynika ze stanowiska organu, kod PKD "przeważającej działalności" skarżącego ustalony na podstawie rejestru CEIDG, tj. 49.31.Z nie uprawniał do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek. Natomiast skarżący podniósł, że faktycznie na dzień [...] r. prowadził przeważającą działalność gospodarczą w zakresie kodu 49.39.Z. 4.3 Zgodnie z treścią § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia, zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. albo za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami (...) 49.39.Z (...) - którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. Zgodnie z § 10 ust. 3 rzopozrządzenia, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1-2b, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. 4.4 Ze stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji wynika, że § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia zinterpretował ściśle i w związku z tym ustalił "przeważającą działalność" wyłącznie na podstawie danych zawartych w rejestrze (CEIDG). Sąd nie podziela takiej interpretacji treści ww. przepisu z poniżej przedstawionych przyczyn. 4.5 Zasady prowadzenia Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (rejestru REGON) określają przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 955), z których wynika, że wpisowi do rejestru REGON podlegają m.in. informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4). W ustawie o statystyce publicznej nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności", a sposób wpisywania do rejestru wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, został określony w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Katalog kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) – (Dz.U. Nr 251, poz. 1885). 4.6 Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1160/21 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową. W przypadku przedsiębiorców wpisanych do CEIDG, dane zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy, objęte są domniemaniem prawdziwości, które jest wzruszalne, jeżeli w drodze postępowania zostanie wykazane, że są niezgodne ze stanem rzeczywistym. Fakt, że zawarte w rejestrze REGON dane w zakresie kodów PKD, w tym kodu "przeważającej działalności", mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, może wynikać nie tylko z powodu nieprawdziwego oświadczenia podmiotu rejestrującego działalność, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON, po zmianie zakresu prowadzonej działalności, co może mieć miejsce z uwagi na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności. Zgodnie z tą zasadą, wyrażoną w pkt 25 i 26 załącznika do ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), aby uniknąć zbyt częstych zmian, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca. 4.7 W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozwiązanie przyjęte w § 10 ust. 2 rozporządzenia, polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON wskazuje jedynie na środek dowodowy, za pomocą którego organ w pierwszej kolejności winien dokonywać ustalenia przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to organ nie ma potrzeby weryfikować stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeśli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje, a tym gdy bardziej wykazuje to innymi dowodami), to organ ma obowiązek przeprowadzić ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych, które są do takich ustaleń konieczne, stosując przy tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 75 § 1 k.p.a. stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zastosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ponieważ zatem w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne znajdują zastosowanie przepisy regulujące postępowanie dowodowe zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, nie jest dopuszczalne takie rozumienie § 10 ust. 2 rozporządzenia, które ogranicza możliwość ustalenia przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, mianowicie rejestru REGON. O ile przepis ten zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom prowadzącym określony rodzaj działalności, przez wskazanie środka dowodowego mającego pierwszeństwo, to jednak nie narusza on ogólnych zasad postępowania dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, przez wprowadzenie formalnej (legalnej) teorii dowodów w tych sprawach. W przypadku bowiem uzasadnionych wątpliwości, co do prawdziwości (aktualności) danych zawartych w rejestrze REGON, nie jest wykluczone ustalenie tej okoliczności (czyli rzeczywiście prowadzonej "przeważającej działalności") z wykorzystaniem innych środków dowodowych. Szybkość postępowania nie może dominować nad potrzebą wydania prawidłowej decyzji opartej na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym. 4.8 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za przedstawioną wyżej interpretacją § 10 ust. 2 rozporządzenia, dokonywaną w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie dowodowe, przemawiają zarówno argumenty pochodzące z wykładni systemowej, jak i wykładni celowościowej. Z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Rozumienie ww. przepisu w ten sposób, że przepis ten wyklucza inne środki dowodowe aniżeli rejestr REGON oznaczałoby naruszenie tej zasady. W zakresie zaś dyrektywy wykładni celowościowej Sąd ten wyjaśnił, że zwolnienie przewidziane § 10 ust. 2 stanowi jeden z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Celem tych regulacji jest udzielenie wsparcia przedsiębiorcom działającym w branżach, które zostały dotknięte wprowadzanymi zasadami bezpieczeństwa oraz ponoszącym koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. W związku z tym udzielenie pomocy w postaci zwolnienia z opłacania składek powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie epidemii. Ustalenie rodzaju prowadzonej działalności wyłącznie w oparciu o treść wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby skutkować odmową przyznania wsparcia przedsiębiorcy, który faktycznie prowadzi działalność dotkniętą ograniczeniami wprowadzonymi w związku z COVID-19 i poniósł w związku z tym szkody, a to pozostawałoby w sprzeczności z założeniami ustawy o COVID-19 i celami jakie ma ona realizować. 4.9 Poglądy w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone zostały na gruncie § 10 ust. 2 rozporządzenia, ale ze względu na analogiczne brzmienie tego przepisu z § 10 ust. 2a pkt 1, mają one pełne przełożenie na grunt przedmiotowej sprawy. Wobec tego należy uznać, że prawidłowa wykładnia ostatnio powołanego przepisu, uwzględniająca dyrektywy wykładni systemowej i wykładni celowościowej, prowadzi do wniosku, że przepis ten nie wyłącza konieczności ustalenia przez Zakład rzeczywiście wykonywanej przez podmiot wnioskujący o zwolnienie z opłacania składek przeważającej działalności, także w sytuacji gdy jest ona inna niż wpisana w rejestrze REGON. Organ ma obowiązek wysłuchania wnioskującego podmiotu i zweryfikowania jego twierdzeń odnośnie do faktycznie prowadzonej działalności w postępowaniu dowodowym prowadzonym na podstawie regulacji zawartych w k.p.a. 4.10 W rozpoznawanej sprawie Zakład nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jaką działalność rzeczywiście prowadzi skarżący. Pozyskał jedynie informację z [...] r. z Urzędu Statystycznego w K., że nosi ona kod 49.31.Z, co zgodnie z ww. rozporządzeniem z [...] r. oznacza "transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski". We wniosku o zwolnienie z opłacania należności składkowych strona wpisała zaś, że prowadzi jako przeważającą działalność o kodzie 49.39.Z, co oznacza "pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany". Jednak organ nie dostrzegł, że w ww. piśmie z [...] r. Urząd Statystyczny podał również, że [...] r. podmiot złożył wniosek o zmianę działalności przeważającej podmiotu na działalność opisaną kodem PKD 49.39.Z z datą zaistnienia zmiany [...] r., natomiast realizacja wniosku nastąpiła [...] r. Powyższe oznacza, że strona kwestionowała prawdziwość kodu PKD wpisanego jako "przeważający" na dzień [...] r., dążąc do jego zmiany wstecznie, bo od [...] r. Te działania winny wywołać wątpliwości organu co do tego, jakim kodem oznaczona jest faktycznie prowadzona na dzień [...] r. przeważająca działalność gospodarcza. Obowiązkiem organu, któremu zaniechał, było wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy ewidencją a wnioskiem o zwolnienie. Tymczasem niezasadnie pominął on treść pisma z [...] r., mającego zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uchybił w ten sposób obowiązkom wynikającym z k.p.a., w tym z art. 6, który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). 4.11 Podsumowując, organ przedwcześnie zastosował § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia, co zaszło w wyniku błędnej interpretacji tego przepisu. Naruszył wyżej opisane przepisy postępowania - art. 6, art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. 4.12 W ponownym postępowaniu organ będzie związany przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu interpretacją § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia. W świetle tego jego obowiązkiem będzie rzetelne ustalenie stanu faktycznego co do przedmiotu prowadzonej przez stronę rzeczywistej przeważającej działalności gospodarczej na dzień [...] r. i dokonanie ponownej oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek zwolnienia.