I SA/Ke 663/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B.- Z. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 25 stycznia 2010 r. NR XXIX/4/10 w sprawie zmian w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność uchwały NR XXIX/4/10 Rady Gminy P. z dnia 25 stycznia 2010 r. w sprawie zmian w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie obejmującym treść § 1 pkt 2 ,,W § 14 ust. 2 otrzymuje brzmienie: 2. Za wydanie warunków przyłączenia będzie pobierana opłata, zgodna z obowiązującymi przepisami." 1. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego 1.1. Rada Gminy w P. 25 stycznia 2010 r. podjęła uchwałę nr XXIX/4/10 w sprawie zmian w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W § 1 uchwały zawarto zapis, zgodnie z którym § 14 ust. 2 tego Regulaminu, uchwalonego uchwałą nr XXI/15/09 Rady Gminy P. z 30 marca 2009 r., otrzymuje brzmienie: "2. Za wydanie warunków przyłączenia będzie pobierana opłata, zgodna z obowiązującymi przepisami." 1.2. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2001.142.1591 ze zm.) i art. 19 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.2006.123.858 ze zm.). 2. Skarga do Sądu 2.1. Prokurator Rejonowy w B. – Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższą uchwałę. Zarzucił obrazę prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez zawarcie w § 14 ust. 2 zaskarżonej uchwały zapisu, że "za wydanie warunków przyłączenia będzie pobierana opłata, zgodna z obowiązującymi przepisami" – bez uprawnienia ustawowego. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 14 ust. 2. Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, że w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do pobierania zakwestionowanej opłaty. Przepisami takimi nie mogą być przepisy powołane w podstawie prawnej uchwały. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym określają własne zadania gminy obejmujące sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną itp. Z kolei z art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika jedynie, że rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ("Regulamin"). Regulamin jest aktem prawa miejscowego. W art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazano natomiast, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, umieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Przyłączenie do sieci nie może być zatem uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w powołanym art. 15 ust. 1 przytoczonej ustawy. Nie stanowi kosztu realizacji budowy przyłącza w zakresie wskazanym w art. 15 ust. 2 ustawy, opłata za wydanie warunków technicznych przyłącza, skoro jej poniesienie nie służy pełnieniu wymogu dostępu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, a normatywnym źródłem dopuszczalności jej ustalenia miałby być jedynie regulamin dostarczania wody i odprowadzania leków, jako akt władztwa publicznego wiążąco oddziałujący na sferę praw i obowiązków obywateli w dostępie do usług publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania leków realizowanych przez gminę, jako jeden z ustawowych obowiązków gminy wobec społeczności lokalnej, będący wyrazem służebnej roli samorządu wobec społeczności. Zatem jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, a w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez upoważnienia ustawowego, a z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Na potwierdzenie swojego stanowiska prokurator wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych oraz uchwałę SN z 13 września 2007 r. CZP 79/07. 2.2. W odpowiedzi Gmina wniosła o oddalenie skargi. Jej zdaniem materialnym przepisem pozwalającym na ustalenie stawki opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych jest § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U.2006.127.886). Ponadto, odnośnie wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały, Gmina wskazała na art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i podniosła, że żądanie stwierdzenia nieważności uchwały jest niewłaściwe. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm.) dalej "ustawa p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W oparciu o art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, o czym wprost stanowi art. 19 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W konsekwencji również uchwała zmieniająca taką uchwałę również stanowi akt prawa miejscowego. 3.2. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy w P. z 25 stycznia 2010 r. nr XXIX/4/10 w sprawie zmian w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Skarżący kwestionuje zapis, zmienionego zaskarżoną uchwałą, § 14 ust. 2 Regulaminu, według którego za wydanie warunków przyłączenia będzie pobierana opłata, zgodna z obowiązującymi przepisami. W ocenie skarżącego bowiem w polskim systemie prawnym żaden przepis, w tym przepisy ww. ustawy, nie dają gminie uprawnień do pobierania takiej opłaty. Zdaniem Sądu stanowisko skarżącego jest prawidłowe, w związku z czym skargę należy uwzględnić. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu Sąd stwierdził, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w nim zakwestionowanych zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w zakwestionowanym zakresie (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Natomiast zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wbrew twierdzeniom organu więc, w niniejszej sprawie, skarżący był uprawniony do żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co do skutków takiego orzeczenia, stosuje się odpowiednio. Każde więc istotne naruszenie prawa aktem organu gminy oznacza jego nieważność (z wyjątkiem sytuacji wskazanej w art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały zaliczyć należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna bowiem wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. 3.3. Podstawę prawną spornej uchwały stanowią przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Pierwszy z powołanych przepisów upoważnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Natomiast drugi przepis stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Z koli przepis art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazuje, że rada gminy (...) uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. (...). Regulamin, jak stanowi art. 19 ust. 2 tej ustawy powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania kontrolowanej uchwały i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. W związku z powyższym zgodzić się należy ze skarżącym, że brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale uregulowań wykraczających poza ustawową delegację wynikającą z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, które to zostały zawarte w zaskarżonej uchwale, tj. w § 14 ust. 2 Regulaminu, według którego za wydanie warunków przyłączenia będzie pobierana opłata, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej. Wprowadzona uchwałą rady gminy jednorazowa opłata za wydanie warunków przyłączenia nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg, jest koniecznością życiową. Opłata ta ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak m. in. wyroki NSA z 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, OwSS 2001/4/129, z 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, z 12 września 2002 r., II SA/Lu 286/02, z 24 października 2003 r., II SA/Lu 1181 oraz z 25 listopada 2004 r., OSK 821/04). Wprawdzie art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 cyt. ustawy uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy), to przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za wydanie tych warunków (por. glosa W. Chróścielewski, J.P. Tarno do wyroku NSA z 13.12.2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OSP 2002/6/75). Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za wydanie warunków przyłączenia do sieci podmiotów chcących z niej korzystać. Przyłączenie do sieci nie może być zatem uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w ww. art. 15 ust. 2 3.4. Podstawy prawnej do uchwalenia przez radę gminy opłaty za wydanie warunków przyłączenia nie stanowi też, jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U.2006.127.886). Rozporządzenie jako akt podstawowy nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstaw w przepisach rangi ustawowej. Podkreślić przy tym należy, że przepisy wskazanego rozporządzenia należy interpretować w kontekście upoważnienia do jego wydania zawartego w art. 25 ustawy, zgodnie z którym "minister właściwy do spraw budownictwa (...) określi, w drodze rozporządzenia, wzór wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędny zakres informacji zawartych w uzasadnieniu taryf". Regulacje w zakresie wzoru wniosku nie mogą stanowić podstawy do nakładania obowiązków (w tym finansowych) na adresatów działań administracji (por. w tej kwestii wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r., II OSK 893/10). Dodać należy, ze żadna z podstaw prawnych stanowiących upoważnienie do wydania przez Ministra Budownictwa rozporządzenia z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U.2006.127.886) nie obejmowała swoim zakresem uprawnienia do zamieszczenia w tym rozporządzeniu stawki opłaty za wydanie warunków przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. 3.5. Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko prokuratora, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do określenia przez radę gminy jakichkolwiek opłat związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnych. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle o ile upoważnia prawo. 3.6. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność uchwały w zakresie obejmującym treść § 1 pkt 2 ,,W § 14 ust. 2 otrzymuje brzmienie: 2. Za wydanie warunków przyłączenia będzie pobierana opłata, zgodna z obowiązującymi przepisami."