I SA/Ke 668/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] 2013 r. znak [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. 1. Postępowanie przed organem. 1.1 Decyzją z dnia [...] r. nr [...]Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ("KRUS", "Kasa") utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] nr [...]o odmowie P. P.(dalej jako "skarżący") umorzenia odsetek w kwocie 375 zł z tytułu nieregulowania składek na ubezpieczenie społeczne rolników za III kwartał 2013 r. 1.2 W uzasadnieniu decyzji Prezes KRUS wskazał, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników rozpatrywane jest w oparciu o zapisy art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j.t. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071) dalej jako "u.s.s.r." oraz w oparciu o rozporządzenie Komisji (WE) nr 1535/2007 w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE co do pomocy de minimis w sektorze produkcji rolnej (Dz.U UE L 337 z 21.12.2007 r.). Organ ustalił, że skarżący prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 6,28 ha fizyczne, tj. 7,17 ha przeliczeniowe. Dodał, że skarżący - niezgadzając się rozstrzygnięciem decyzji z dnia 13.09.2013 r. - wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie składki za III kw. 2013 r. wskazując na trudną sytuację finansową, m.in. obniżenie plonów ze zboża w bieżącym roku o 80% i zniszczenie w całości ogórków. Skarżący wskazał również, że na gospodarstwo przewidziane jest 520 l oleju napędowego potrzebnego do upraw polowych, a do wydatków należy doliczyć rachunki za prąd, gaz, wodę, zakup zboża do zasiewu, nawozy, zakup węgla oraz wydatki na studia. Organ stwierdził, że na potwierdzenie powyższych okoliczności skarżący nie przedłożył żadnej dokumentacji, a protokół sporządzony przez Komisję Urzędu Miasta i Gminy w P potwierdza straty w uprawach polowych w wyniku gradu i deszczu nawalnego w dniu 10.05.2013 r. w rozmiarze 34,90% średniej rocznej produkcji. Z protokołu wynika, ze uprawy te były ubezpieczone. Na podstawie centralnej bazy danych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalono, iż gospodarstwo wspierane jest przywilejami takimi jak dopłaty bezpośrednie do gruntu. Łączna kwota dopłat otrzymanych w 2013 r., jaką gospodarstwo zostało dofinansowane stanowi kwotę 5.678,10 zł. Organ stwierdził, że dochodowość gospodarstwa rolnego po uwzględnieniu strat jest niezadowalająca. Nie oznacza to jednak, że sytuacja jest wyjątkowo trudna i stwarza zagrożenie dla bytu lub zdrowia, a uregulowanie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników zagrażałoby egzystencji. Z dochodów gospodarstwa o podobnym areale utrzymuje się w regionie wiele rodzin mających na utrzymaniu dzieci i terminowo opłacających składkę. 1.3 Organ wskazał jednocześnie, że składki są należnościami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, a osoba podejmująca rozstrzygnięcie winna przestrzegać przepisu art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścia, organ administracji publicznej powinien mieć na względzie nie tylko interes zainteresowanej strony, ale także interes społeczny, do którego zaliczyć można gromadzenie środków finansowych przeznaczonych na wypłatę świadczeń z ubezpieczenia społecznego rolników. Tymczasem każde umorzenie należności składkowych pogarsza stan finansów funduszy ubezpieczenia społecznego rolników, ograniczając przewidywane wpływy i jest sprzeczne z interesem ubezpieczonych. 2. Skarga do Sądu. 2.1 Na decyzję Prezesa KRUS P. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o ponowne przanalizowanie sprawy i umorzenie składek. 2.2 W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że organ wskazuje na brak dokumentacji odnośnie wydatków, a prawie wszystkie dokumenty (faktury) widział, gdy był na wizytacji. Nadto organ chciałby, aby matka z I grupą inwalidzką pracowała. Skarżący wskazał, że ojciec pomaga mu w czasie studiów w utrzymaniu żywego inwentarza. Rodzice wymagają jego opieki oraz pomocy finansowej. Podkreślił, że protokół z Urzędu Gminy w P. był sporządzony z powodu ulewnego deszczu (powodzi), a nie - jak wskazano w uzasadnieniu - deszczu i gradu. Skarżący podniósł nadto, że matka ciężko chorowała przez ostatnie 6 lat, a przez 4 lata brała tylko 200 zł renty. Dodał, że gospodarstwo przejął po rodzicach całkowicie upadłe, z powodu choroby matki. 2.3 W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zasakrżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1 Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2 Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. 3.3 Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., zgodnie z którym prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, przy czym termin "należności z tytułu składek" dotyczy m.in. składek, a także należnych od nich odsetek (art. 6 ust. 13b u.u.s.r.). W myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r., Prezes Kasy jest centralnym organem administracji rządowej. Stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r., wydaje on decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i art. 55 tej ustawy. Organami administracji publicznej, są między innymi centralne organy administracji rządowej, czyli także Prezes Kasy (art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej zwany "K.p.a."). 3.4 Przepisy rozdziału 5 działu 1 K.p.a. regulują kwestie wyłączenia pracownika oraz organu od udziału w postępowaniu. Przyczyny wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu wymienione zostały w art. 24 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak. m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska. A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005. wyd. 11. s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2005. s.183). Należy bowiem pamiętać, że pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). Pogląd ten znajduje również, potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06. ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Wcześniejsze wątpliwości co do stosowania przepisów o wyłączeniu pracownika przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zostały wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 18 lutego 2013 r. II GPS 4/12, w której wyrażono pogląd, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. również przed dokonaną nowelizacją. Uchwała ta nie ma wprawdzie decydującego znaczenia przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, gdyż zaskarżona decyzja wydana została już pod rządem nowego brzmienia tego przepisu, lecz potwierdza ona, że pracownik, który uczestniczył w wydaniu decyzji w I instancji, nie może brać udziału w wydaniu decyzji wydanej na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W niniejszej sprawie doszło więc do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy załatwiono decyzją, w której wydaniu brał udział ten sam pracownik organu, który podpisał decyzję wydaną pierwotnie, choć osoba ta podlegała wyłączeniu. Obie decyzje zostały bowiem podpisane z upoważnienia Prezesa KRUS przez Kierownika Placówki Terenowej KRUS J. F. To zaś oznacza, że postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy dotknięte jest kwalifikowaną wadą formalną. 3.5 Jednocześnie wskazać należy, że użyty w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. zwrot "może" oznacza, że organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia działa w ramach uznania administracyjnego. Wybór rozstrzygnięcia nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (art. 7 K.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. W przypadku decyzji uznaniowych uzasadnienie powinno być przekonywujące zarówno co do faktów, jak i prawa. Powszechnie akceptowany jest pogląd, że uznanie nie pozostawia organowi pełnej swobody w wydawaniu decyzji administracyjnej, bowiem swoboda ta jest ograniczona dyrektywami wyboru sformułowanymi w ustawie. Sąd administracyjny kontrolujący legalność takiej decyzji jest zaś zobowiązany do oceny, czy postępowanie administracyjne było prowadzone niewadliwie i czy organ przy wydawaniu decyzji o charakterze swobodnym dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy ocena dowodów zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia nie jest dowolna. Stwierdzić należy, że organ nie ustalił, czy po stronie wnioskodawcy zachodzi "ważny interes zainteresowanego" czy też nie. Organ stwierdził wyłącznie, że dochodowość gospodarstwa rolnego po uwzględnieniu strat jest niezadowalająca. Nie oznacza to jednak, że sytuacja jest wyjątkowo trudna i stwarza zagrożenie bytu lub zdrowia, a uregulowanie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników zagrażałoby egzystencji. Równocześnie stwierdzenie powyższe nie zostało oparte o jakąkolwiek analizę sytuacji finansowej i gospodarczej wnioskodawcy. Organ ograniczył swoje ustalenie do wskazania powierzchni gospodarstwa prowadzonego przez wnioskodawcę, procentowych strat w wysokości upraw i wysokości otrzymanych dopłat bezpośrednich. Organ nie tylko nie ustalił relacji pomiędzy uzyskiwanymi przez skarżącego dochodami, a ponoszonymi wydatkami, ale nawet nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dochodów i wydatków. Nie dokonał analizy choćby faktów w tym zakresie stwierdzonych w trakcie wizytacji w gospodarstwie płatnika. 3.6 Rozpoznając ponownie sprawę, Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego zapewni, by w stosunku do żadnej z osób nie zachodziły przesłanki wyłączenia od rozpoznania sprawy. Ponadto, organ dokona ustaleń w zakresie rodzaju i wysokości dochodów oraz wydatków skarżącego w oparciu o dowody zgromadzone w sprawie. Przeprowadzi analizę pod kontem przesłanek z art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r.. Podjętą decyzję uzasadni w sposób umożliwiający jej sądową kontrolę. 3.7 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 135 oraz art. 152 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.