I SA/Ke 668/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi E. T. na postanowienie Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Prezes KRUS) postanowieniem z 23 listopada 2017 r. nr 0504-PU.411.36.2017, na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257), dalej jako ,,k.p.a." oraz art. 59 ust. 3 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U.2016.277 ze zm.), dalej jako ,,u.u.s.r." po rozpatrzeniu wniosku E.t. (skarżący) z 31 sierpnia 2017 r. o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 1 kwartału 1994 r. do 2 kwartału 1999 r., postanowił umorzyć postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że 29 sierpnia 2017 r. do Sądu Okręgowego w K. wpłynęło pismo E.t. z 25 sierpnia 2017 r. Z tytułu pisma wynika, że dotyczy zadłużenia wobec KRUS. W piśmie wskazano na trudną sytuację majątkową, która uniemożliwia autorowi pisma uregulowanie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Prezes KRUS po rozpatrzeniu wniosku E.t. z 31 sierpnia 2017 r. uznał powyższy wniosek za bezprzedmiotowy, ponieważ wnioskowane zaległości zostały odpisane z konta wnioskodawcy z uwagi na upływ okresu ich dochodzenia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że zaległości za okres od 1 kwartału 1994 r. do 3 kwartału 1997 r. oraz za okres od 4 kwartału 1997 r. do 2 kwartału 1999 r., zgodnie z zawiadomieniami Sądu Rejonowego we W. z 12 października 1998 r. i 12 sierpnia 2005 r., zostały zabezpieczone wpisami hipoteki, których łączna wartość wynosi 9137,70 zł, z czego należność główna wynosi 2413,90 zł oraz odsetki za zwłokę liczone do dnia przedawnienia w kwocie 6723,80 zł. Przywołany został przepis art. 41 b pkt 2 u.u.s.r. stanowiący, że: należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Dlatego też zdaniem Prezesa KRUS jedynie uregulowanie kwoty 9137,70 zł będzie podstawą dla Kasy KRUS do wydania zezwolenia na wykreślenie wpisów hipoteki w księdze wieczystej KI1 W/000300601/8. Na powyższą decyzję E.t. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Wniósł o wydanie zezwolenia na wykreślenie wpisów hipoteki w księdze wieczystej czyli umorzenie długu wraz z odsetkami. Podniósł, że aktualne dochody rodziny nie pozwalają na uregulowanie zadłużenia, a pogarszający sią stan zdrowia skarżącego i jego żony powodują dalsze problemy finansowe i nie rokują pomyślnie na przyszłość. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej ,,p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje jego uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Do Sądu zostało zaskarżone postanowienie Prezesa KRUS o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 1 kw 1994 r. do 2 kw 1999 r. Podstawę prawną wydanego przez Prezesa KRUS postanowienia stanowiły przepisy art. 104 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.: w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Już z treści powołanego przepisu wynika, że organ wydaje akt w formie decyzji a nie postanowienia. Uchybienie, którego dopuścił się niewątpliwie Prezesa KRUS pozostaje jednakże bez wpływu na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy skarżący wniósł skargę zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu i została ona przyjęta do rozpoznania. Z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia i wskazaną podstawę prawną, w pierwszej kolejności wypowiedzieć się należy na temat podstawowej przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego, którą według art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Innymi słowy, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie organ wskazał na bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym, czyli brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Jak wynika z analizy akt sprawy, przedmiotem postępowania organu była kwestia umorzenia zaległości składkowych na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 1 kw 1994 r. do 2 kw 1999 r. w wysokości 9 137,70 zł, zabezpieczonych wpisami hipoteki na nieruchomości skarżącego. Spór w niniejszej sprawie zważywszy na zarzuty skargi dotyczy tego czy istnieje przedmiot postępowania tj. czy skarżący posiada dług w postaci należności składkowych względem KRUS. Ustalenie tego faktu jest przesadzające dla oceny zasadności umorzenia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ nie ustalił w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia i nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, przez co naruszył art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na charakter popełnionych naruszeń celowe jest wskazanie, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, która zobowiązuje organy administracyjne do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Ponadto organ według zasady określonej w art. 8 k.p.a. winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wniosek o naruszeniu powyższych zasad, zdaniem Sądu wynika z wystąpienia oczywistej niespójności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a jego uzasadnieniem. Prezes KRUS wypowiadając się w uzasadnieniu dwukrotnie na temat istnienia długu skarżącego, zawarł sprzeczne wnioski co do istnienia przedmiotu postępowania. W pierwszej części co do zaległości składkowych stwierdza, że wnioskowane zaległości zostały odpisane z konta E.t., z uwagi na upływ okresu ich przedawnienia. Istotnie gdyby nastąpiło przedawnienie zaległych należności składkowych to wówczas ziściła by się przesłanka bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co stanowiłoby podstawę do jego umorzenia na podstawie ww. przepisów k.p.a. Przy czym organ co do stwierdzenia dotyczącego upływu okresu przedawnienia nie przedstawił w ogóle uzasadnienia prawnego. W dalszej części uzasadnienia organ przywołując treść art. 41b pkt 2 u.u.s.r., ponownie wypowiada się na temat istnienia długu skarżącego. Stwierdza bowiem, że jedynie uregulowanie kwoty 9 137,70 zł będzie podstawą dla Kasy do wydania zezwolenia na wykreślenie wpisów hipoteki w księdze wieczystej. Z powyższego stwierdzenia należałoby wyprowadzić wniosek, że jednak dług faktycznie istnieje skoro strona może się od niego uwolnić, wpłacając ww. kwotę co będzie podstawą wykreślenia hipoteki. Zważywszy na treść skargi, zauważyć należy, że podobnie jak Sąd powyższe stanowisko organu rozumie skarżący ponieważ nadal domaga się umarzenia długu. Przywołanie w uzasadnieniu postanowienia przepisu art. 41b pkt 2 u.u.s.r., daje Sądowi a także stronie, podstawę do stwierdzenia, że jednak dług istnienie, co wskazywałoby jednak na istnienie przedmiotu sprawy, a tym samym na brak podstaw faktycznych i prawnych do umorzenia postępowania administracyjnego. Dodatkowo należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym nie ma miejsca na przypuszczenia, stąd też wydane przez Prezesa KRUS rozstrzygnięcie musi wynikać z jednoznacznie ustalonego - przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych - stanu faktycznego. Prezes KRUS mimo wewnętrznie sprzecznego uzasadnianie co do istnienia przedmiotu sprawy (istnienia długu), umarza postępowanie administracyjne z powodu jego bezprzedmiotowości. Uwzględniając powyższe okoliczności wynikające z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i ich ocenę dokonaną przez Sąd, podstawowym obowiązkiem organu będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego - zgodnie z art. 7 k.p.a. - co do istnienia długu w postaci zaległości podatkowych w kwocie 9 137,70 zł, zabezpieczonych wpisami hipoteki na nieruchomości skarżącego. Następnie ustalone fakty dotyczące zaległości składkowych podda analizie prawnej w kontekście ich przedawnienia mając na względzie, że dotyczą one okresu od 1 kw 1994 r. do 2 kw 1999 r. Z uwagi na to, że wniosek dotyczył umorzenia tzw. ,,starych" zaległości analizie powinny być poddane następujące przepisy: Do dnia 2 maja 2004 r. kwestia przedawnienia należności wobec KRUS winna być przedmiotem rozważań z uwzględnieniem uregulowań odrębnych, zgodnie bowiem z art. 52 ust. 1 pkt. 1 u.u.s.r. w sprawach nie uregulowanych w ustawie zastosowanie znajdywały przepisy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, a ponadto do składek na ubezpieczenie stosowało się odpowiednio przepisy o zobowiązaniach podatkowych. Po wejściu w życie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 1997 r. Nr 137, poz. 926 ze zm.), bieg terminu przedawnienia, w tym kwestia jego zawieszenia bądź przerwania, musiał być z kolei oceniany na gruncie art. 70 § 2-7 Ordynacji podatkowej. Zgodnie natomiast z art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej nie ulegały przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogły być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu. Z dniem 2 maja 2004 r., na mocy art. 1 pkt. 41 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 9, poz. 873 ze zm.), do ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wprowadzony został art. 41b. Zgodnie z ust. 1 tej jednostki redakcyjnej, w jej ówczesnym brzmieniu, należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 2-7. W świetle art. 41b ust. 2 u.s.r. nie ulegały przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogły być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Natomiast w art. 41b ust. 3-6 oraz ust. 8-9 u.s.r. uregulowano kwestie związane z biegiem terminu przedawnienia, w tym zwłaszcza jego zawieszeniem bądź przerwaniem. Art. 41b ust. 1 u.s.r. został znowelizowany dnia 1 stycznia 2012 r. na podstawie art. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, zgodnie z którym zyskał on następujące brzmienie – "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 2-7". Jednocześnie art. 27 ust. 1 tej ustawy nowelizującej stanowi, że do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 41b ust. 1 ustawy wymienionej w art. 2 oraz w art. 24 ust. 4 ustawy wymienionej w art. 11, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia stycznia 2012 r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, o czym mowa już w art. 27 ust. 2, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Sąd zwraca uwagę, że wykładnia art. 41 ust. 2 u.u.s.r. powinna zostać dokonana przez pryzmat zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12 (Dz.U.2013.1313) zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r., stanowił: "nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia zaległość podatkowa może być egzekwowana tylko z przedmiotu hipoteki". Obecnie (tj. po zmianach dokonanych przez art. 1 pkt 58 ustawy z 12 września 2002 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie innych ustaw, (Dz.U. nr 169, poz. 1387, ze zm.), odpowiednikiem tego przepisu jest art. 70 § 8 wskazanej ustawy: "nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu". W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny cecha niekonstytucyjności odnosi się także do art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej w brzmieniu obowiązującym na dzień ustanowienia hipoteki. Można więc w tej sytuacji mówić o oczywistej niezgodności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP także art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej w zakresie, o którym mowa w omawianym orzeczeniu Trybunału. Oczywistość niezgodności ww. przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału stanowią wystarczające przesłanki do odmowy zastosowania przez Sąd także przepisu art. 41b ust. 2 u.u.s.r. Przepis ten objęty jest bowiem takimi samymi zastrzeżeniami, co do jego konstytucyjności jak uregulowanie zawarte w art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej, który brzmi analogicznie, jak obowiązujący do dnia 31 grudnia 2002 r. art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej. Mając zatem na uwadze stanowisko przedstawione w cyt. powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, że ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości skarżącego nie wyklucza przedawnienia zobowiązań zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia należności biegnie na zasadach ogólnych. Zatem przepis art. 41b ust. 2 u.u.s.r. nie może stanowić podstawy prawnej do ustalenia, że nie uległy przedawnieniu należności zabezpieczone hipoteką w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak wskazano wyżej, nie przedstawiono jednoznacznych ustaleń dających podstawę do stwierdzenia czy skarżący wobec KRUS posiada czy też nie posiada długu w postaci zaległości składkowych oraz zabrakło jakiejkolwiek analizy prawnej dotyczącej kwestii ich przedawnienia. Powyższe uchybienia uniemożliwiają Sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego aktu w zakresie tego, czy w dacie jego wydania sporne zaległości zabezpieczone hipoteką nie uległy czy też uległy przedawnieniu. Tym samym występują uzasadnione wątpliwości, wymagające w ponownym postępowaniu wyjaśnienia, czy istniał przedmiot sprawy administracyjnej. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie ustalenie stanu faktycznego i uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Natomiast kwestia związana z wykreśleniem hipoteki jest całkowicie odrębna i nie jest związana bezpośrednio z przedmiotem niniejszego postępowania. Wskazać należy informacyjnie, że wygaśnięcie hipoteki z powodu wygaśnięcia wierzytelności zostało uregulowane w art. 94 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U.2017.1007 t.j.), a jej wykreślenie z księgi wieczystej w art. 100. Wobec naruszenia art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., przedwcześnie organ uznał, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.