I SA/Ke 67/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi G. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. 1. Postanowienie organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania 1.1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ("Kolegium", "SKO") postanowieniem z [...]. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z [...] [...] w sprawie uznania zarzutów zobowiązanego G. G. za nieuzasadnione. 1.2. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium powołało treść art. 33 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. 2012 r. poz. 1015 ze zm.) dalej zwana "u.p.e.a.", wskazującego na okoliczności mogące stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W niniejszej sprawie zobowiązany podniósł zarzut z art. 33 pkt 1 u.p.e.a., a mianowicie nieistnienie obowiązku. Kolegium wskazało, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej obciąża właściciela co wynika z wykładni przepisów regulujących zasady pobierania takich opłat (parkingowych i opłat dodatkowych). Obowiązek ponoszenia takich opłat określony został w przepisach ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2000 r. Nr 71 poz. 838, ze zm.) dalej zwana "u.d.p.", których treść organ szczegółowo przytoczył (tj. art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1, 2, 3 i 7, art. 13 ust. 4 pkt 1 i 3, art. 13f ust. 1, 2 i 3). Z przepisów tych wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania jest obowiązkiem, wynikającym z mocy samego prawa, tj. z ww. przepisów ustawy o drogach publicznych i wydanej z jej upoważnienia uchwały rady miasta stanowiącej, w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akt prawa miejscowego, obowiązujący każdego na obszarze działania organu, który je ustanowił. Kolegium omówiło jednocześnie sposób realizacji tego obowiązku. 1.3. Organ wskazał, że poza sporem jest okoliczność, że 27 listopada 2009 r. oraz w 24 sierpnia 2010 r. G. G. parkował pojazd o nr rej. [...] na ulicy M. w K.. Formułując zarzut nieistnienia obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie SPP w K., zobowiązany poinformował, że 27 listopada 2009 r. nie posiadał abonamentu mieszkańca (bo korzystał z samochodu zastępczego jedynie kilka dni). W zarzutach zażalenia strona wskazała, że 24 sierpnia 2010 r. zaparkował pojazd o nr rej. [...] C przed własnym mieszkaniem zgodnie z umieszczoną tablicą o remoncie ulicy M., a o okoliczności tej poinformował kierownika budowy. W treści zażalenia G. G. poinformował też, że w 2010 r. dysponował kartą stałego mieszkańca i kartą UE, a dokumenty te MZD w K. posiadało w biurze. Kolegium wskazało, że ulica M. położona jest w Stefie Płatnego Parkowania. Ze zgromadzonego materiału dowodowego (dokumentacji fotograficznej) wynika, że w dniu postoju tj. 27 listopada 2009 r. i 24 sierpnia 2010 r. zobowiązany parkując pojazd o nr rej [...] nie posiadał za przednią jego szybą (na desce rozdzielczej) wykupionej karty postojowej jak również innego dokumentu uprawniającego do nieograniczonego czasu parkowania na wyznaczonej ulicy. Kolegium nie kwestionuje faktu, że kierujący pojazdem jest osobą niepełnosprawną. Nie zmienia to jednak faktu, że strona nie wylegitymowała się wyróżnionymi w załączniku do Uchwały nr XX/338/2003 Rady Miejskiej w K. identyfikatorami w tym m.in.; identyfikatorem "I", który przysługuje osobie niepełnosprawnej zameldowanej na pobyt stały lub czasowy na terenie województwa świętokrzyskiego upoważniający do nieograniczonego czasu parkowania w granicach strefy SPP, za który należy uiścić zryczałtowaną opłatę. Zaparkowane na ulicy M. auto o nr [...] nie miało również umieszczonego za przednią szybą identyfikatora "M". 1.4. W związku z powyższym strona miała obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w rozumieniu art. 13 ust. 1 oraz art. 13b ust. 1 u.d.p. Brak uiszczenia tej opłaty uzasadnia żądanie uiszczenia opłaty dodatkowej (art. 13f ust. 1-3 u.d.p. w zw. z § 15 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania - Uchwała Rady Miasta K. z 27 listopada 2003 XX/338/2003). 1.5. Odnośnie zarzutów zażalenia, Kolegium wyjaśniło, że nie ma umocowania do stwierdzenia nieważności ww. uchwały. Natomiast sama karta parkingowa UE to dokument uprawniający osobę niepełnosprawną do parkowania na "kopertach". Z akt sprawy wynika, że również taka nie została wyłożona za przednią szybą pojazdu, ponadto auto nie zostało zaparkowane na tzw. kopercie. Karta potwierdza uprawnienia do korzystania z miejsc parkingowych wyznaczonych dla osób niepełnosprawnych oraz do niestosowania się do ściśle wskazanych znaków drogowych. Uprawnienie do niestosowania się inwalidy do niektórych znaków drogowych, nie znajduje zastosowania do znaków; D-44 "Strefa płatnego parkowania" i znak D-45 "Koniec strefy płatnego parkowania". Kolegium ponadto wskazało, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłata powinna zostać uiszczona ( art. 40d ust. 3 u.d.p.). 2. Skarga do Sądu 2.1. Na powyższe postanowienie Kolegium G. G. złożył skargę do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w K. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. 2.2. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że 27 listopada 2009 r. na podstawie stosowanego prawa zwyczajowego w tym okresie, telefonicznie, niezwłocznie powiadomił kierownika MZD i uzasadnił okoliczności zaparkowania samochodu. W dniu zdarzenia zwyczajowo należało zgłosić się osobiście do biura MZD i przedstawić dokumenty uprawniające do zaparkowania bez biletu lub uiścić od razu opłatę, która jest o wiele mniejsza niż 50 złotych. Osoby niepełnosprawne mogły telefonicznie wyjaśnić okoliczności uzasadniające zaparkowanie lub uiścić natychmiastową opłatę. Skarżący poinformował, że posiada kartę "I", ale z uwagi na awarię samochodu przyjechał pojazdem zastępczym na czas naprawy. Zdaniem skarżącego prawdopodobnie powyższe komplikacje w MZD wynikają ze zmiany oprogramowania, które nie rozróżnia jaka sprawa została zakończona ostatecznie, a jaka nie. W związku tym wniósł o przesłuchanie świadka z MZD na tę okoliczność. 2.3. Skarżący wskazał ponadto, że 24 sierpnia 2010 r. zaparkował pojazd stanowiący jego własność przed własnym mieszkaniem, zgodnie z umieszczoną tablicą informacyjną na szlabanie o remoncie ulicy M. 12, co było uzgodnione telefonicznie z kierownikiem budowy. Ulica M. w tym czasie nie była ogólnie dostępna dla pojazdów samochodowych z uwagi na jej remont i całkowicie wyłączona z ruchu co, zdaniem skarżącego, automatycznie wyklucza stosowanie przepisów o ruchu drogowym ponieważ ta przestrzeń publiczna zostaje wyłączona i zamknięta w myśl prawa o ruchu i parkowaniu, a w jego miejsce wkracza prawo budowlane. Dodatkowo skarżący wskazał, że w tym czasie na ulicy obowiązywał znak: zakaz ruchu i nie obowiązywała strefa ograniczonego ruchu i mógł postawić swój samochód tam gdzie chciał i każdy samochód który prowadził zgodnie z kartą UE. Wskazał również, że na rok 2010 posiadał opłaconą Kartę Stałego Mieszkańca i Kartę UE na prowadzenie każdego pojazdu i nie stosowanie się do przepisów niektórych znaków drogowych. Dokumenty MZD posiada w biurze i zgłoszenie telefoniczne w tym dniu załatwiało problem ostatecznie z uwagi na posiadane uprawnienia. 2.4. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenia skargi. 2.5. Na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", oddalić wniosek o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadka z MZD K. na okoliczność komplikacji związanych ze zmianą oprogramowania. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo. 3.2. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K., uznające za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z 21 lutego 2013 r. o numerze MZD/W/4494/12/1. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły m.in. przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na podstawie art. 33 tej ustawy zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, których podstawą mogą być tylko okoliczności enumeratywnie wymienione w art. 33 u.p.e.a. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. W niniejszej sprawie skarżący zgłosił zarzut znajdujący oparcie w art. 33 pkt 1 u.p.e.a., tj. na nieistnieniu obowiązku uiszczenia dwóch dodatkowych opłat z tytułu niezapłaconego postoju w strefie płatnego parkowania w dniach 27 listopada 2009 r. i 24 sierpnia 2010 r. Jednocześnie poza sporem jest okoliczność, że 27 listopada 2009 r i 24 sierpnia 2010 r. skarżący parkował pojazd o nr rej. [...] na ulicy M. w K.. W ocenie skarżącego jednak nałożony na niego obowiązek nie istnieje z uwagi na brak podstaw prawnych. 3.3. Organ prawidłowo powołał regulacje prawne, z których wynika obowiązek zapłaty dodatkowej opłaty. Obowiązek ten został określony w przepisach ustawy o drogach publicznych. Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W przepisie art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych ustawodawca wskazał na cel ustalania stref płatnego parkowania, stanowiąc, że: strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Strefę płatnego parkowania ustala rada gminy (rada miasta) - art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art.13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Ustalając strefę płatnego parkowania rada gminy (miasta) ustala też wysokość stawek ww. opłaty oraz określa sposób jej pobierania (art. 13b ust. 4 pkt 1 i 3 ww. ustawy). Natomiast zgodnie z art. 13f ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób jej pobierania określa również rada gminy (rada miasta). Rada Miejska w K., w oparciu o upoważnienie zawarte w przywołanych przepisach ustawy, 27 listopada 2003 r. podjęła uchwałę nr XX/338/2003 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych w K.. Stosownie do § 3 uchwały szczegółowe zasady funkcjonowania strefy płatnego parkowania w K. i sposób pobierania opłat za parkowanie określa Regulamin Strefy Płatnego Parkowania w K., stanowiący załącznik do uchwały. Zgodnie z § 14 tego regulaminu za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania Miejski Zarząd Dróg w K. pobiera opłatę dodatkową w wysokości 50 zł. 3.4. Należy wskazać, że zarzuty, mają na celu ochronę uczestników postępowania egzekucyjnego w zakresie prawidłowości samego postępowania egzekucyjnego, co w konsekwencji oznacza, że nie służą one weryfikacji ostatecznych decyzji, czy postanowień, stanowiących podstawę tytułu wykonawczego. Zasadę tę wyraża art. 29 § 1 u.p.e.a. Jednak obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania powstaje z mocy samego prawa. Oznacza to, że w sprawie obowiązku uiszczenia tej opłaty nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej. Możliwość dochodzenia swych racji oraz obrony swoich interesów przez zobowiązanego powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, co następuje poprzez zgłoszenie zarzutu. W takim przypadku, pomimo ogólnej zasady wyrażonej w art. 29 § 1 ustawy należy przyjąć, że wniesienie zarzutu wszczyna postępowanie w sprawie jego rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia w zakresie jego zasadności (co do zasadności tego obowiązku). Organ zaś egzekucyjny jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 18 u.p.e.a.). W niniejszej sprawie natomiast uznając za nieuzasadniony zgłoszony przez skarżącego zarzut Kolegium nie odniosło się w żaden sposób do podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że ulica M. w K., w dacie powstania omawianego obowiązku, nie była ogólnie dostępna z uwagi na jej remont. Okoliczność ta natomiast może mieć istotne znaczenie dla kwestii istnienia obowiązku zapłaty przez skarżącego opłaty dodatkowej. Zgodzić się należy z Kolegium, że ul. M. w K. znajduje się na terenie strefy płatnego parkowania. Okoliczności tej nie podważa również skarżący. Niemniej jednak stosownie do § 3 pkt 4 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w K. parkowanie płatne, niestrzeżone w strefie płatnego parkowania obejmuje wszystkie ogólnodostępne miejsca postojowe na drogach publicznych. Tym samym oznacza to, że jeżeli samochód będzie zaparkowany w strefie płatnego parkowania, do powstania obowiązku uiszczenia opłaty za parkowanie, a w konsekwencji obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej, konieczne jest by pojazd ten parkował w ogólnodostępnym miejscu postojowym. W ocenie sądu "ogólnodostępnym miejscem postojowym" jest miejsce gdzie fizycznie można zaparkować pojazd, ale musi to odbyć się w zgodzie z zasadami ruchu drogowego. Ogólnodostępne miejsce to takie, które jest dostępne dla ogółu, ale w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Bez naruszania w tym zakresie przepisów ruchu drogowego. Z uzasadnienia postanowienia Kolegium nie wynika jednak, pomimo podnoszenia tej kwestii przez skarżącego czy remont ulicy M. miał miejsce 24 sierpnia 2010 r. Organ nie ustalił czy w analizowanym okresie, w związku z prowadzonymi pracami były jakiekolwiek ograniczenia w ruchu na ulicy M., czy na tej ulicy mógł odbywać się ruch pojazdów, a jeżeli tak to na jakich zasadach. Powyższe ustalenia w świetle wskazanej regulacji zawartej w regulaminie są niezbędne. Bez nich brak jest możliwości dokonania oceny czy pojazd skarżącego został zaparkowany w ogólniedostępnym miejscu parkingowym. Zdaniem Sądu wyłączenie danej ulicy z ruchu skutkuje tym, że nie może odbywać się, w sposób zgodny z zasadami ruchu drogowego, na tej ulicy ruch pojazdów. A więc i ich parkowanie. Wprowadzenie na danej ulicy zakazu wjazdu, czy też zakazu ruchu powoduje, że miejsce to nie może być traktowane jako "ogólnodostępne miejsce postojowe". Kolegium powyższej analizy nie przeprowadziło, stwierdzając jedynie, że przedmiotowy samochód znajdował się w strefie płatnego parkowania. 3.5. Zdaniem Sądu w świetle podniesionych okoliczności istnienie obowiązku objętego spornym tytułem wykonawczym, nasuwa uzasadnione wątpliwości i nie zostało w pełni wykazane. Za przedwczesne więc należy uznać stanowisko organu, że doszło do zdarzeń powodujących obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej. Zaniechanie dostatecznego i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności, dotyczących istnienia obowiązku powoduje, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ uwzględni poczynione wyżej uwagi, w tym dokona nie budzących wątpliwości ustaleń, co do istnienia obowiązku. W przypadku ustalenia istnienia omawianego obowiązku, Kolegium przeanalizuje i odniesie się do pozostałych okoliczności wskazywanych przez skarżącego. 3.6. Stosownie do art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie ma zatem możliwości korzystania ze źródeł dowodowych innych niż dokument, w tym nie może dopuścić dowodu z przesłuchania świadków. W związku z powyższym Sąd oddalił wniosek skarżącego o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadka z MZD K. na okoliczność komplikacji związanych ze zmianą oprogramowania. 3.7. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.