I SA/Ke 68/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi I. H. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) uchylił decyzję tego organu z [...] r. nr [...] odmawiającą I. H. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe oraz ubezpieczenie zdrowotne za marzec 2020 r., i orzekł o zwolnieniu z opłacenia należności z tytułu składek za ten miesiąc w wysokości [...] zł. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] r. Zakład odmówił prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych wskazując, że dokument rozliczeniowy DRA za marzec 2020 r. przesłany został [...] r., czyli po dacie [...] r. I. H. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając ten wniosek Zakład w decyzji z [...] r. powołał art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 Iipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1423). Wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r. uznał za zasadny. Podniósł, że zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, która ma na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz.Urz. UE C 911 z 20.03.2020). W dniu [...] r wnioskodawczyni została udzielona pomoc publiczna w formie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek w kwocie [...]zł, co odpowiada kwocie [...]EURO. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. E. H. zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez umorzenie składek w niepełnej wysokości, tj. art. 31zo i art. 31zq ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), w związku z art. 48 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, 2) przepisów postępowania poprzez brak powołania podstawy prawnej decyzji o zwolnieniu z opłacania składek oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, art. 11 k.p.a. poprzez brak realizacji zasady przekonywania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzja jest wadliwa, ponieważ nie obejmuje zwolnienia z opłacania składki w kwocie [...]zł, a jedynie zwolnienia z opłacania składki w kwocie [...]zł. Skarżąca, w związku z wadami uzasadnienia decyzji, może jedynie się domyślać, że organ bez jakiegokolwiek zawiadomienia skarżącej przypisał składki na zasadach ogólnych (od najniższej podstawy wymiaru w kwocie [...]zł), a zwolnił ją z opłacania należności z tytułu składek "Małego ZUS Plus" w kwocie [...]zł, a zatem powstaje wątpliwość jakie składki były faktycznie należne. Płatnik nie został poinformowany o przypisie i jego wysokości. Przepis art. 48 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie wskazuje, w jakiej formie powinien być dokonany wymiar z urzędu - czy powinien być dokonany w drodze decyzji, czy w też w innej formie. Wykładnia ust. 1 prowadzi jednak do wniosku, że przypis jest czynnością techniczną, nierodzącą skutków prawnych, o której to czynności płatnik jest jedynie zawiadamiany zwykłym pismem. W istniejącym stanie faktycznym skarżąca miała uprawnienie do opłacania "Małego ZUS Plus" i zobowiązana była do złożenia deklaracji DRA do [...] r. aby spełnić warunki zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Niezłożenie deklaracji w rzeczonym terminie spowodowało zaistnienie przesłanki z art. 48 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - wymiar składek z urzędu. Składki zostały przypisane na zasadach ogólnych, od najniższej podstawy wymiaru, a nie "Małego ZUS Plus". Skoro wymiar składek nastąpił z urzędu, płatnik jest zwolniony z obowiązku składania deklaracji, a zatem spełniona została dyspozycja z art. 31zq ust. 3. ustawy COVID-19. Nie można uzależniać zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składki od przesłania deklaracji rozliczeniowej, skoro płatnik zwolniony jest z mocy samego prawa z obowiązku ich składania. Skoro zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 4), to konsekwencje wynikające z art. 48 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych znane były ZUS i uzasadnione jest stanowisko, że wniosek płatnika składek w tym zakresie nie został merytorycznie rozpatrzony przez Zakład. ZUS ani nie przyznał zwolnienia w pełnej wysokości, ani nie wydał decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania składek powstałych z mocy art. 48. Skarżąca wskazała, że niezależnie od powyższego, system PUE ZUS pozwolił w dniu [...] r. jedynie na przesłanie: ZUS DRA cz. II z identyfikatorem 01 2020 oraz 40 2020, ZUS DRA 01 01-2020, 40 02-2020 (18:43 oraz 18:48). Pomimo wielogodzinnych prób przesłanie deklaracji ZUS DRA 01 02-2020, ZUS DRA 01 03-2020, ZUS DRA 01 04-2020, ZUS DRA 01 05-2020 do północy w dniu [...] r. nie było możliwe ze względu na ograniczenia systemowe ZUS PUE. Deklaracje zostały złożone w dniu [...] r. w formie papierowej podczas osobistej wizyty w Inspektoracie w S.. W zaistniałym stanie faktycznym narzędzie udostępnione przez ZUS nie pozwoliło płatnikowi na wypełnienie obowiązku ustawowego złożenia deklaracji w terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że skarżąca, jako płatnik składek zgłosiła się do ubezpieczeń społecznych z kodem 0590 (ulga na start), nie mogła zatem zadeklarować podstawy wymiaru składek wyższej niż [...] zł. Za marzec, kwiecień, maj 2020 r. płatnik składek zadeklarowała podstawę wymiaru wyższą, tj. 60 % przeciętnego wynagrodzenia, natomiast zwolnienie z opłacania składek na ubezpieczenia społeczne za w/w miesiące w przypadku skarżącej obejmuje najniższą podstawę wymiaru składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, określanej dalej jako "p.p.s.a."). Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna ze względu na podniesione w niej zarzuty dotyczące błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Ma ono przy tym kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada ta sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Innymi słowy, istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r. I OSK 124/10, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych wymogów. Organ przyznał skarżącej prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za marzec 2020 r. w wysokości [...] zł. Stanowiska tego w żaden jednak sposób nie uzasadnił. Powołał jedynie przepis art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 Iipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw, który stanowi, że w przypadku złożenia do dnia [...] r. wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy COVID-19, w brzmieniu dotychczasowym, zwalnia się z obowiązku opłacenia należnych składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r., w wysokości określonej w art. 31zo, także wówczas, gdy składki te zostały opłacone lub na poczet tych składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaliczył z urzędu nienależnie opłacone składki. Opłacone składki lub zaliczone z urzędu nienależnie opłacone składki podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (ust. 1). Zwolnieniu z obowiązku opłacenia, o którym mowa w ust. 1, podlegają należne składki wykazane w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r. znane na dzień ponownego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia składek (ust. 2 ). Powyższy przepis nie stanowi wyjaśnienia zasadniczej kwestii, tj. dlaczego przyznał zwolnienie w podanej wysokości. Decyzja nie zawiera więc precyzyjnych podstaw prawnych. Nie przeprowadzono w niej żadnej analizy okoliczności faktycznych w sprawie. Nie opisano dokumentów, jakie przedłożyła strona w sprawie, wysokości składek, jakie wpłaciła, itd. Należy podkreślić, że obowiązkiem organu było wykazanie, że na podstawie konkretnego przepisu powołanego jako podstawa materialnoprawna, wobec skarżącej została podjęta decyzja o zwolnieniu składek w wysokości [...] zł. Wyjaśnienia spornej kwestii nie stanowi żaden z powołanych przepisów ani okoliczności podanych w decyzji. W rezultacie motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia są całkowicie nieczytelne. Słusznie zarzuca skarżąca, że naruszono w ten sposób art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie rażąco lakonicznego uzasadnienia prawnego i faktycznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że decyzje powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2011 r. II GSK 96/10, z 8 listopada 2013 r. II GSK 870/12). Należy dodać, że wyjaśnienia spornych kwestii nie zawiera również odpowiedź na skargę. E. H. wskazała w skardze na prawo do przyznania jej zwolnienia w wysokości [...] zł. Organ odniósł się do tego twierdzenia pokrótce, dalej nie wyjaśniając spornej kwestii. Abstrahując od wartości tego uzasadnienia, wymaga przy tym przypomnienia, że to decyzja, a nie odpowiedź na skargę, winna zawierać podstawy prawne i wyjaśniać stronie zasadność przesłanek, jakimi kierował się organ. Podsumowując, organ nie uzasadnił należycie zaskarżonej decyzji. Z treści powołanych przez Zakład przepisów nie wynika jego stanowisko, dlaczego przyznał stronie taką kwotę zwolnienia. Nie podał na podstawie jakich dokumentów podjął swoje stanowisko, nie ustalił okoliczności faktycznych wiążących się ze sprawą, nie wskazał stosownych podstaw prawnych. Podjął rozstrzygnięcie, które nie czyni zadość wymogom wynikającym z zasad zawartych w k.p.a. Przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozstrzygając sprawę organ opisze stan sprawy, dokumenty wiążące się ze skarżącą, wysokość składek, jakie wpłaciła. Następnie wskaże w sposób jednoznaczny normę prawa materialnego stojącą u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, dokona jej wykładni w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w jakiej znajduje się strona, mając przy tym na względzie zawarte powyżej uwagi. Następnie wyda orzeczenie spełniające wymagania z art. 107 § 3 k.p.a.