I SA/Ke 683/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) utrzymał w mocy decyzję tego organu z [...] r. znak [...] odmawiającą J. P. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie zdrowotne, za okres od [...] r. do [...] r. Z akt sprawy wynika, że na formularzu z [...] r. skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020 r. Podała w nim, że jako przeważającą na dzień [...] r. prowadziła działalność o kodzie PKD [...] Organ decyzją z [...] r. odmówił zwolnienia z obowiązku opłacania składek za listopad 2020 r. Podał, że wskazany przez wnioskodawczynię kod PKD na dzień [...] r. nie jest dla prowadzonej przez nią działalności kodem przeważającym wg PKD. J. P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniosła, że przy rejestracji działalności doszło, na skutek pomyłki pracownika, do wpisania błędnego kodu PKD tej działalności, którą to pomyłkę skorygowano w urzędzie [...] r. Powołaną na wstępie decyzją z [...] r. organ utrzymał w mocy decyzję z [...] r. Wskazał na treść art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia [...] r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dalej: ustawy COVID-19. Wyjaśnił, że w złożonym przez stronę wniosku wykazany został kod PKD, który na [...] r. nie jest dla prowadzonej przez nią działalności kodem przeważającym wg PKD. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. P. powtórzyła zarzuty z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a."). Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Spór w sprawie dotyczy spełnienia przez skarżącą przesłanek do uzyskania zwolnienia w opłacaniu składek na ubezpieczenie za listopad 2020 r., a dokładnie przewidzianej w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 przesłanki prowadzenia na dzień [...] r. określonego rodzaju "przeważającej działalności" uprawniającej do uzyskania tego zwolnienia. Jak wynika ze stanowiska organu, kod PKD "przeważającej działalności" skarżącej ustalony na podstawie rejestru CEIDG, tj. [...] nie uprawniał do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek. Natomiast skarżąca podnosiła, że prowadzi działalność oznaczoną kodem PKD [...], a do błędnego oznaczenia kodu PKD doszło przy rejestracji działalności, na skutek pomyłki pracownika urzędu. Zgodnie z treścią art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień [...] r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami [...] (...) zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r., wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia [...] r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019r. Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień [...] r. (art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19). Ze stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji wynika, że art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19 zinterpretował ściśle i w związku z tym ustalił "przeważającą działalność" wyłącznie na podstawie danych zawartych w rejestrze (CEIDG). Sąd nie podziela takiej interpretacji treści ww. przepisów z poniżej przedstawionych przyczyn. Zasady prowadzenia krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (rejestru REGON) określają przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 955), z których wynika, że wpisowi do rejestru REGON podlegają m.in. informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4). W ustawie o statystyce publicznej nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności", a sposób wpisywania do rejestru wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, został określony w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Katalog kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) – (Dz.U. Nr 251, poz. 1885). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 października 2021r., informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową. W przypadku przedsiębiorców wpisanych do CEIDG, dane zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy, objęte są domniemaniem prawdziwości, które jest wzruszalne, jeżeli w drodze postępowania zostanie wykazane, że są niezgodne ze stanem rzeczywistym. Fakt, że zawarte w rejestrze REGON dane w zakresie kodów PKD, w tym kodu "przeważającej działalności", mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, może wynikać nie tylko z powodu nieprawdziwego oświadczenia podmiotu rejestrującego działalność, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON, po zmianie zakresu prowadzonej działalności, co może mieć miejsce z uwagi na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności. Zgodnie z tą zasadą, wyrażoną w pkt 25 i 26 załącznika do ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), aby uniknąć zbyt częstych zmian, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca (por. wyrok z 20 października 2021 r., sygn. akt I GSK 829/21 i powołane tam orzecznictwo, dostęp www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozwiązanie przyjęte w art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19, polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON wskazuje jedynie na środek dowodowy, za pomocą którego organ w pierwszej kolejności winien dokonywać ustalenia przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to organ nie ma potrzeby weryfikować stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeśli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje, a tym bardziej gdy wykazuje to innymi dowodami), to organ ma obowiązek przeprowadzić ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych, które są do takich ustaleń konieczne, stosując przy tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 75 § 1 k.p.a. stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zastosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ponieważ w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne znajdują zastosowanie przepisy regulujące postępowanie dowodowe zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, nie jest dopuszczalne takie rozumienie art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19, które ogranicza możliwość ustalenia przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, mianowicie rejestru REGON. O ile przepis ten zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom prowadzącym określony rodzaj działalności, przez wskazanie środka dowodowego mającego pierwszeństwo, to jednak nie narusza on ogólnych zasad postępowania dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, przez wprowadzenie formalnej (legalnej) teorii dowodów w tych sprawach. W przypadku bowiem uzasadnionych wątpliwości, co do prawdziwości (aktualności) danych zawartych w rejestrze REGON, nie jest wykluczone ustalenie tej okoliczności (czyli rzeczywiście prowadzonej "przeważającej działalności") z wykorzystaniem innych środków dowodowych. Szybkość postępowania nie może dominować nad potrzebą wydania prawidłowej decyzji opartej na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za przedstawioną wyżej interpretacją art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 dokonywaną w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie dowodowe, przemawiają zarówno argumenty pochodzące z wykładni systemowej, jak i wykładni celowościowej. Z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Rozumienie art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 w ten sposób, że przepis ten wyklucza inne środki dowodowe aniżeli rejestr REGON oznaczałoby naruszenie tej zasady. W zakresie zaś dyrektywy wykładni celowościowej Sąd ten wyjaśnił, że zwolnienie przewidziane w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 stanowi jeden z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Celem tych regulacji jest udzielenie wsparcia przedsiębiorcom działającym w branżach, które zostały dotknięte wprowadzanymi zasadami bezpieczeństwa oraz ponoszącym koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. W związku z tym udzielenie pomocy w postaci zwolnienia z opłacania składek powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie epidemii. Ustalenie rodzaju prowadzonej działalności wyłącznie w oparciu o treść wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby skutkować odmową przyznania wsparcia przedsiębiorcy, który faktycznie prowadzi działalność dotkniętą ograniczeniami wprowadzonymi w związku z COVID-19 i poniósł w związku z tym szkody, a to pozostawałoby w sprzeczności z założeniami ustawy o COVID-19 i celami jakie ma ona realizować. Przyjmując poglądy powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że prawidłowa wykładnia art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19, uwzględniająca dyrektywy wykładni systemowej i wykładni celowościowej, prowadzi do wniosku, że przepis ten nie wyłącza konieczności ustalenia przez Zakład rzeczywiście wykonywanej przez podmiot wnioskujący o zwolnienie z opłacania składek przeważającej działalności, także w sytuacji gdy jest ona inna niż wpisana w rejestrze REGON. Organ ma obowiązek wysłuchania wnioskującego podmiotu i zweryfikowania jego twierdzeń odnośnie faktycznie prowadzonej działalności w postępowaniu dowodowym prowadzonym na podstawie regulacji zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Zakład nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego jaką działalność rzeczywiście prowadzi skarżąca. W CEIDG zostało zarejestrowane do dnia [...] r., że prowadziła ona działalność oznaczoną kodem [...], zaś wskutek zgłoszonej zmiany, [...] r. wprowadzono kod - [...], co zgodnie z ww. rozporządzeniem z 24 grudnia 2007 r. oznacza "Sprzedaż detaliczna odzieży prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach". We wniosku o zwolnienie z opłacania należności składkowych strona wpisała zaś, że prowadzi jako przeważającą, działalność o kodzie [...] Taki też kod jako przeważający został wpisany do rejestru od [...] r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podnosiła natomiast, że do wpisania błędnego kodu PKD doszło przy rejestracji działalności, na skutek pomyłki pracownika urzędu. Powyższe oznacza, że w toku postępowania strona kwestionowała prawdziwość kodu PKD wpisanego jako "przeważający". Podała argumenty mogące wywołać wątpliwości co do tego, jakim kodem oznaczona jest faktycznie prowadzona na dzień [...] r. przeważająca działalność gospodarcza. Obowiązkiem organu, któremu zaniechał, było wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy ewidencją, a twierdzeniami strony. Tymczasem niezasadnie pominął on argumenty skarżącej odnośnie okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uchybił w ten sposób obowiązkom wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego, w tym z art. 6, który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Podsumowując, organ przedwcześnie zastosował art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, co zaszło w wyniku błędnej interpretacji przepisu art. 31zo ust. 11 tej ustawy. Naruszył wyżej opisane przepisy postępowania - art. 6, art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...]. W ponownym postępowaniu organ będzie związany przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu interpretacją art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19. Obowiązkiem organu będzie rzetelne ustalenie stanu faktycznego co do przedmiotu prowadzonej przez stronę rzeczywistej przeważającej działalności gospodarczej na dzień [...] r. i dokonanie ponownej oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek wnioskowanego zwolnienia.