I SA/Ke 687/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Ewa Rojek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... nr ... w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 27 stycznia 2021 r. Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) utrzymał w mocy decyzję tego organu z [...] r. znak [...] odmawiającą K. S. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od [...] r. do [...] r. Z akt sprawy wynika, że na formularzu z [...] r. skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020 r. Podał w nim, że jako przeważającą na dzień [...] r. prowadził działalność o kodzie PKD [...] Organ decyzją z [...] r. odmówił zwolnienia z obowiązku opłacania składek za listopad 2020 r. Jak ustalił na dzień [...] r. kod PKD wskazany we wniosku jako przeważający w działalności gospodarczej nie był dla prowadzonej działalności przeważającym według PKD. K. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł, że od 5 lat przeważającym PKD jest działalność o kodzie [...], który zgłaszał przy otwieraniu kolejnych sklepów stacjonarnych. Na dowód czego przedstawił dokumentacje z biura rachunkowego. Nadto podniósł, że zmienił w PKD kod na prawidłowy [...] r. Powołaną na wstępie decyzją z [...] r. organ utrzymał w mocy decyzję z [...] r. Wskazał na treść art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dalej: ustawy COVID-19. Wyjaśnił, że kod PKD wskazany we wniosku z [...] r. jako przeważający nie jest dla strony kodem przeważającym na dzień [...] r. W związku z powyższym nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. S. wskazał, że jego działalność spełnia kryteria i przysługuje jej prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. We wniosku z [...] r. biuro rachunkowe wpisało kod PKD, podany przy zakładaniu działalności tj. 3 lipca1990 r., od 10 lat faktyczny rodzaj przeważającej działalności to handel detaliczny odzieżą kod [...] (został zmieniony na datę przed [...] r.) Nadto wskazał, że w miesiącu listopadzie z powodu pandemii sklepy były zamknięte, a pracownicy przebywali na postojowym. Skarżący załączył do skargi wykaz przychodów, które świadczą o rodzaju przeważającej działalności (w ostatnich miesiącach handel detaliczny). W konkluzji strona wniosła o uchylenie decyzji Zakładu z [...] r. oraz z [...] r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że z rejestru CEDIG według stanu na ww. datę K. S. nie prowadził przeważającej działalności gospodarczej oznaczonej kodem PKD [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a."). Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Spór w sprawie dotyczy spełnienia przez skarżącego przesłanek do uzyskania zwolnienia w opłacaniu składek na ubezpieczenia za listopad 2020 r., a dokładnie przewidzianej w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 przesłanki prowadzenia na dzień [...] r. określonego rodzaju "przeważającej działalności" uprawniającej do uzyskania tego zwolnienia. Jak wynika ze stanowiska organu, w złożonym wniosku [...] r. w jego punkcie I strona wskazała kod PKD, który na dzień [...] r. nie był dla prowadzonej przez nią działalności, kodem przeważającym według PKD. Natomiast skarżący podnosił, że od kilku lat faktyczny rodzaj przeważającej działalności to handel detaliczny odzieżą (kod [...]). Zgodnie z treścią art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień [...] r., działalność oznaczoną według [...] Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami (...) [...] (...) zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r., wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia [...] r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według [...] Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień [...] r. Ze stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji nie wynika wprost w jaki sposób został ustalony rodzaj przeważającej działalności gospodarczej skarżącego na dzień [...] r. Wynika to z odpowiedzi na skargę, gdzie organ wskazał, że z rejestru CEDIG według stanu na ww. datę skarżący nie prowadził przeważającej działalności gospodarczej oznaczonej kodem PKD [...] Tym samym organ przepisy art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19 zinterpretował ściśle i w związku z tym ustalił "przeważającą działalność" wyłącznie na podstawie danych zawartych w rejestrze (CEIDG). Sąd nie podziela takiej interpretacji treści ww. przepisów z poniżej przedstawionych przyczyn. Zasady prowadzenia Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (rejestru REGON) określają przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 955), z których wynika, że wpisowi do rejestru REGON podlegają m.in. informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4). W ustawie o statystyce publicznej nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności", a sposób wpisywania do rejestru wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, został określony w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według [...] Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. [...] kodów [...] Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie [...] Klasyfikacji Działalności (PKD) – (Dz.U. Nr 251, poz. 1885). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] r., informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową. W przypadku przedsiębiorców wpisanych do CEIDG, dane zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy, objęte są domniemaniem prawdziwości, które jest wzruszalne, jeżeli w drodze postępowania zostanie wykazane, że są niezgodne ze stanem rzeczywistym. Fakt, że zawarte w rejestrze REGON dane w zakresie kodów PKD, w tym kodu "przeważającej działalności", mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, może wynikać nie tylko z powodu nieprawdziwego oświadczenia podmiotu rejestrującego działalność, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON, po zmianie zakresu prowadzonej działalności, co może mieć miejsce z uwagi na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności. Zgodnie z tą zasadą, wyrażoną w pkt 25 i 26 załącznika do ww. rozporządzenia Rady Ministrów z [...] r. w sprawie [...] Klasyfikacji Działalności (PKD), aby uniknąć zbyt częstych zmian, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca (por. wyrok z [...] r., sygn. akt I GSK [...] i powołane tam orzecznictwo, dostęp [...]). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozwiązanie przyjęte w art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19, polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON wskazuje jedynie na środek dowodowy, za pomocą którego organ w pierwszej kolejności winien dokonywać ustalenia przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to organ nie ma potrzeby weryfikować stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeśli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje, a tym gdy bardziej wykazuje to innymi dowodami), to organ ma obowiązek przeprowadzić ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych, które są do takich ustaleń konieczne, stosując przy tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 75 § 1 k.p.a. stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zastosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ponieważ zatem w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne znajdują zastosowanie przepisy regulujące postępowanie dowodowe zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, nie jest dopuszczalne takie rozumienie art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19, które ogranicza możliwość ustalenia przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, mianowicie rejestru REGON. O ile przepis ten zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom prowadzącym określony rodzaj działalności, przez wskazanie środka dowodowego mającego pierwszeństwo, to jednak nie narusza on ogólnych zasad postępowania dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, przez wprowadzenie formalnej (legalnej) teorii dowodów w tych sprawach. W przypadku bowiem uzasadnionych wątpliwości, co do prawdziwości (aktualności) danych zawartych w rejestrze REGON, nie jest wykluczone ustalenie tej okoliczności (czyli rzeczywiście prowadzonej "przeważającej działalności") z wykorzystaniem innych środków dowodowych. Szybkość postępowania nie może dominować nad potrzebą wydania prawidłowej decyzji opartej na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za przedstawioną wyżej interpretacją art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 dokonywaną w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie dowodowe, przemawiają zarówno argumenty pochodzące z wykładni systemowej, jak i wykładni celowościowej. Z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Rozumienie art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 w ten sposób, że przepis ten wyklucza inne środki dowodowe aniżeli rejestr REGON oznaczałoby naruszenie tej zasady. W zakresie zaś dyrektywy wykładni celowościowej Sąd ten wyjaśnił, że zwolnienie przewidziane w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 stanowi jeden z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Celem tych regulacji jest udzielenie wsparcia przedsiębiorcom działającym w branżach, które zostały dotknięte wprowadzanymi zasadami bezpieczeństwa oraz ponoszącym koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. W związku z tym udzielenie pomocy w postaci zwolnienia z opłacania składek powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie epidemii. Ustalenie rodzaju prowadzonej działalności wyłącznie w oparciu o treść wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby skutkować odmową przyznania wsparcia przedsiębiorcy, który faktycznie prowadzi działalność dotkniętą ograniczeniami wprowadzonymi w związku z COVID-19 i poniósł w związku z tym szkody, a to pozostawałoby w sprzeczności z założeniami ustawy o COVID-19 i celami jakie ma ona realizować. Przyjmując poglądy powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że prawidłowa wykładnia art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19, uwzględniająca dyrektywy wykładni systemowej i wykładni celowościowej, prowadzi do wniosku, że przepis ten nie wyłącza konieczności ustalenia przez Zakład rzeczywiście wykonywanej przez podmiot wnioskujący o zwolnienie z opłacania składek przeważającej działalności, także w sytuacji gdy jest ona inna niż wpisana w rejestrze REGON. Organ ma obowiązek wysłuchania wnioskującego podmiotu i zweryfikowania jego twierdzeń odnośnie do faktycznie prowadzonej działalności w postępowaniu dowodowym prowadzonym na podstawie regulacji zawartych w k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Zakład nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego jaką działalność rzeczywiście prowadzi skarżący. Organ ustalił w sposób dowolny, że na dzień [...] r. kod PKD wskazany we wniosku jako przeważający w działalności gospodarczej nie był dla prowadzonej działalności przeważającym według PKD. Skarżący zaś wskazał, że we wniosku z [...] r. biuro rachunkowe wpisało kod PKD, który wpisano przy zakładaniu działalności [...] r., od 10 lat faktyczny rodzaj przeważającej działalności to handel detaliczny odzieżą kod [...] (został zmieniony na datę przed [...] r.) co zgodnie z ww. rozporządzeniem z [...] r. oznacza "sprzedaż detaliczna odzieży prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach". Argumenty te strona przedstawiła już na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy opatrzonego datą [...] r. Powyższe oznacza, że w toku strona kwestionowała prawdziwość kodu PKD wpisanego jako "przeważający". Podała argumenty mogące wywołać wątpliwości co do tego, jakim kodem oznaczona jest faktycznie prowadzona na dzień [...] r. przeważająca działalność gospodarcza. Obowiązkiem organu, któremu zaniechał, było wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy ewidencją a twierdzeniami strony. Tymczasem niezasadnie pominął on argumenty skarżącego odnośnie okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uchybił w ten sposób obowiązkom wynikającym z k.p.a., w tym z art. 6, który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Podsumowując, organ przedwcześnie zastosował art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, co zaszło w wyniku błędnej interpretacji przepisu art. 31zo ust. 11. Naruszył wyżej opisane przepisy postępowania - art. 6, art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] r. W ponownym postępowaniu organ będzie związany przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu interpretacją art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19. W świetle tego jego obowiązkiem będzie rzetelne ustalenie stanu faktycznego co do przedmiotu prowadzonej przez stronę rzeczywistej przeważającej działalności gospodarczej na dzień [...] r. i dokonanie ponownej oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek zwolnienia.