I SA/Ke 689/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 12 listopada 2020 r.; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz P. T. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1.1 Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) utrzymał w mocy decyzję tego organu z [...] r. znak [...]/20 odmawiającą P. T. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za kwiecień 2020 r. 1.2 Z akt sprawy wynika, że na formularzu z [...] r. P. T. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec i maj 2020 r. Następnie na formularzu z [...] r. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. 1.3 W decyzji z [...] r. Zakład wskazał na treść art. 31zo ust. 1a ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dalej: ustawy COVID-19, zawierający warunki zwolnienia oraz art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19 wskazujący na termin złożenia wniosku do 30 czerwca 2020 r. Podniósł, że wniosek został złożony po tym terminie, bo [...] r. Utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie decyzją z [...] r. Zakład wskazał na treść art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, odsyłający do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz na ww. art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19. Podsumował, że wniosek P. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy jest bezpodstawny. 2.1 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji z [...] r. Zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego tj.: 1. art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19 poprzez nieprawidłowe nieprzyznanie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne należne za kwiecień 2020 r. w sytuacji, gdy spełnione zostały ustawowe przesłanki do przyznania takiego prawa; 2. art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID-19 poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie przez organ, iż wniosek skarżącego z 28 września 2020 r. został złożony po terminie wskazanym w ustawie, podczas gdy przedmiotowy wniosek był korektą wniosku z 11 maja 2020 r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r., - co miało wpływ na wynik sprawy; II. naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 7, art. 7a w związku z art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego cechującego się brakiem dbałości rzetelnego zgromadzenia wszystkich dowodów w sprawie oraz o dokładne ustalenie stanu faktycznego, skutkujące nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, co skutkowało wydaniem nieprawidłowego orzeczenia godzącego w słuszny interes skarżącego poprzez nieprawidłowe uznanie, że wniosek z [...] r., jest wnioskiem o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r., 2. art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego wniosek z [...] r. nie został uznany za korektę wniosku z [...] r., 3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Zakładu z [...] r. w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji. - które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 4.1 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a."). Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. 4.2 W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Ma ono przy tym kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada ta sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Innymi słowy, istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r. I OSK 124/10, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 4.3 Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych wymogów. Organ w decyzji z [...] r. uznał, że nie ma podstaw do zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacania należności składkowych za kwiecień 2020 r., gdyż wniosek za ten miesiąc został złożony po terminie, tj. [...] r. Powołał przy tym przepis art. 31zq ust. 8 ustawy COVID, który stanowi, że "od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Następnie powołał art. 31zp ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19, zgodnie z którym wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, zwany dalej "wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek", płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. - w przypadku składek należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. 4.4 Jak wynika z akt sprawy, wniosek z dnia [...] r., którym skarżący objął nie tylko marzec i maj 2020 r. ale i kwiecień 2020 r., stanowił korektę pierwotnego wniosku złożonego [...] r., a obejmującego tylko marzec i maj 2020 r. Potwierdzeniem tego jest adnotacja na tym wniosku "korekta", jak i treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W piśmie tym skarżący wprost podniósł, że po wykryciu, że pierwszy wniosek nie obejmował kwietnia 2020 r., złożył w tej sprawie korektę. Organ w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii. Nie podjął żadnych rozważań w zakresie uznania, że wniosek z [...] r. nie może być potraktowany jako korekta pierwszego wniosku z [...] r. Nie podał w tym zakresie żadnych podstaw prawnych. Przeszedł do zastosowania przepisów prawa materialnego i odmówił prawa do zwolnienia. W rezultacie motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia są nieczytelne, ale i przedwczesne - organ odmówił prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. bez wyjaśnienia wstępnej kwestii – dlaczego nie uznał, że wniosek stanowi korektę. Rozważań w tym zakresie nie zawiera też decyzja z [...] r. Organy naruszyły w ten sposób art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodanie podstawy prawnej stanowiska. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2011 r. II GSK 96/10, z 8 listopada 2013 r. II GSK 870/12). 4.5 Zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organu w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Obowiązki te spoczywają na organie. Niemniej, gdyby organ uznał, że wniosek z [...] r. nie stanowi korekty, tylko nowy wniosek złożony po terminie, to wymaga wskazania, że zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Przepis art. 15zzzzzn2 ust. 2 stanowi, że w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z kolei przepis art. 15zzzzzn2 ust. 3 stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Omawiany przepis art. 15zzzzzn2 COVID-19 to szczególne rozwiązanie prawne, które reguluje kwestie związane z terminami w postępowaniu administracyjnym w sposób odmienny, niż w normalnych okolicznościach. Przywołana regulacja wyznacza kierunek, w którym powinny zmierzać interpretacja i stosowanie przepisów ustawy COVID-19, czyli z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom ze skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek. Jak wyżej wspomniano, w przypadku uznania, że wniosek nie stanowi korekty i został złożony po terminie organ winien rozważyć możliwość jego zastosowania. 4.6 Podsumowując, organ przedwcześnie zastosował powołane w decyzji przepisy prawa materialnego, bez wyjaśnienia koniecznych aspektów sprawy. Z treści powołanych przez Zakład przepisów ustawy COVID nie wynika jego stanowisko, dlaczego nie uznał wniosku za korektę. W ten sposób podjęte rozstrzygnięcie nie czyni zadość wymogom prawa wynikających z przepisów prawa, a przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] r. O kosztach postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). 4.7 Ponownie rozstrzygając sprawę organ wyjaśni charakter wniosku z [...] r., oceni czy stanowi on korektę wniosku z [...] r., czy też wniosek po terminie. Następnie wskaże normę prawa materialnego stojącą u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, dokona jej wykładni i wyda orzeczenie spełniające wymagania z art. 107 § 3 k.p.a.