I SA/Ke 69/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec,, Sędzia SO (del.) Janusz Bociąga, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 lutego 2012r. sprawy ze skargi M.F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego P.M. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. 1.1 Decyzją z dnia [...]. nr [...]Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. nr [...]odmawiającą M. F. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. 1.2 Organ wskazał, że pismem z dnia 9 sierpnia 2011r. M. F. zwróciła się o umorzenie nieopłaconych składek, motywując to trudną sytuacją finansową, rodzinną i zdrowotną własną oraz matki, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Organ ustalił, że wnioskodawczyni nie posiada żadnych nieruchomości, jest natomiast współwłaścicielką samochodu osobowego marki Opel Corsa z 1994r. Mieszka w mieszkaniu komunalnym i prowadzi wspólne gospodarstwo z matką Z. Ż.. Wnioskodawczyni i jej matka uzyskują świadczenia emerytalne w łącznej kwocie 2.664,86 zł netto, co daje kwotę 1.332,43 zł na osobę. Z świadczenia emerytalnego wnioskodawczyni dokonywane są potrącenia na poczet należności wobec ZUS w kwocie 425,72 zł miesięcznie. Po potrąceniu kwota średniego dochodu przypadająca na członka rodziny przewyższa minimum socjalne określone przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych dla dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego. Do sierpnia 2011r. wnioskodawczyni uzyskiwała dochody z tytułu prowadzonej działalności. 1.3 Stałe wydatki wynoszą około 1.100 zł, w tym energia elektryczna 174 zł, gaz 101 zł, woda –ścieki 70 zł, czynsz 190 zł, ogrzewanie 205 zł. Wnioskodawczyni leczy się na przewlekłe schorzenia układu krążenia i wymaga stałej opieki medycznej. Jej matka posiada ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, a koszty jej leczenia wynoszą około 330 zł miesięcznie. Wnioskodawczyni opłaca ubezpieczenie matki w wysokości 133,41 zł kwartalnie. Spłaca również zobowiązanie z tytułu kredytu w kwocie 117,74 zł, zaciągniętego w celu pomocy dla córki. 1.4 Organ wskazał, że okoliczność opieki nad siostrą cierpiącą na chorobę alkoholową nie ma wpływu na rozstrzygnięcie organu. Siostra pobiera świadczenie emerytalne i mieszka w odrębnym lokalu. Zdaniem organu, pomoc udzielana przez M. F. dla członków rodziny nie prowadzących z nią wspólnego gospodarstwa domowego, nie może stanowić przesłanki do umorzenia należności składkowych. 1.5 Organ wskazał, że przesłanki umorzenia należności z tytułu składek zawarte zostały w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2009r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.) - dalej: u.s.u.s., przewidujące taką możliwość tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W ocenie organu, przypadek wnioskodawczyni nie spełnia żadnej z przesłanek opisanych w tym przepisie. M. F. uzyskuje dochód z tytułu pobieranego świadczenia emerytalnego, z którego prowadzona jest skuteczna egzekucja należności składkowych, nadto jest właścicielką pojazdu. Organ wskazał na fakultatywny charakter instytucji umorzenia. 2.1 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. F. wniosła o uchylenie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] Zarzuciła naruszenie zasady uznania administracyjnego i niewłaściwą ocenę stanu faktycznego. Wskazując na trudną sytuację materialną podniosła, że wychowała wraz z matką dwoje swoich dzieci i syna siostry. Od 1990 r. pozostaje bez pracy i dochodów. Prowadziła sklep spożywczy, która to działalność okazała się nierentowna i doprowadziła do powstania długów. Skarżąca podniosła, że zajmuje się niedołężną matką i pomaga córkom oraz siostrze. Nie spełnia warunków do rokowań w sprawie rozłożenia należności składkowych na raty. Zdaniem skarżącej, wyliczona miesięczna kwota, jaką dysponuje, nie uwzględnia wydatków związanych z opieka nad osobą leżącą. Samochód, którego jest współwłaścicielką, służy przy opiece nad chorą matką. Końcowo skarżąca podniosła, że spłaciła należne składki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. 3.1 Sądy administracyjne zostały wyposażone w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia, sąd bada ich zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., określanej dalej jako ustawa p.p.s.a.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź, gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 3.2 Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. 3.3 Przedmiotem zaskarżonej decyzji była odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Materialnoprawną podstawę umorzenia należności stanowił przepis art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2009r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.), dalej: u.s.u.s., zgodnie z którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z tym, nieściągalność ta zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto zgodnie z treścią art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Treść tego artykułu została uszczegółowiona w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365). Stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, m.in. w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. 3.4 Rozstrzygnięcie wydawane na podstawie powyższych przepisów nie może być dowolne, lecz musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Konieczne jest przy tym uzasadnienie stanowiska stosownie do wymogów zawartych w art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, z powołaniem się na konkretne dowody lub fakty. Sądowa kontrola legalności decyzji obejmuje natomiast jedynie samo postępowania poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie, ponieważ o tym, czy składki powinny być umorzone przesądza organ administracji publicznej. 3.5 Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należało stwierdzić, że organ orzekający w niniejszej sprawie przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, dokonując wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Na tej podstawie wnikliwie i rzetelnie dokonał analizy sytuacji materialnej i rodzinnej M. F.. Wypełnił tym samym obowiązki wynikające z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, a polegające na podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który nakazuje organowi administracji zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Czyniąc te ustalenia przeprowadził kontrolę co do stanu majątkowego strony. W tym zakresie uzyskał informacje od Starosty Sandomierskiego i z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. Organ ustalił, że skarżąca nie posiada nieruchomości. Wraz z córką jest współwłaścicielką samochodu osobowego z 1994 roku. Mieszka w mieszkaniu komunalnym z matką Z.Ż., z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Następne organ przeanalizował dochody strony. Ustalił, że M. F. uzyskuje emeryturę w kwocie netto 1.421,65 zł, natomiast Z. Ż. w kwocie netto 1.234,21 zł. Dokonując dalszych ustaleń organ wziął pod uwagę stałe wydatki związane z utrzymaniem skarżącej i jej matki, w tym opłaty za mieszkanie i media – około 1.100 zł oraz koszt należności spłacanych wobec ZUS w kwocie 425,72 zł miesięcznie. Nie pominął również innych obciążeń majątkowych w postaci spłaty kredytu w kwocie 117,74 zł miesięcznie i kosztów ubezpieczenia kwartalnego Z Ż.. Organ uwzględnił podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z problemami zdrowotnymi zarówno jej jak i matki, nie pomijając przy tym kwestii ponoszenia kosztów leczenia i okoliczności o znacznym stopniu niepełnosprawności Z. Ż.. 3.6 Z powyższego wynika, że organ w sposób szczegółowy przeanalizował sytuację majątkową, rodzinną i zdrowotną skarżącej. Ocenił wszelkie okoliczności związane z trudną sytuacją materialną rodziny zobowiązanej pod kątem przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Nadmienić w tym miejscu należy, że o spełnieniu tych przesłanek można mówić w przypadku istnienia konkretnych, jednoznacznych dowodów wskazujących na krytyczną sytuację materialną lub zdrowotną wnioskodawcy bądź członka rodziny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009r., V SA/Wa 1434/09, LEX nr 583502). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2009r. (sygn. akt II GSK 884/08, LEX nr 558740) wprost wskazał, że podstawa umorzenia należności ZUS została stworzona dla "uzasadnionych przypadków", a zatem wyjątkowych, a nawet drastycznych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika). Analiza przeprowadzona przez organ w niniejszej sprawie doprowadziła organ do słusznego przekonania, że żadna taka sytuacja wobec M. F. nie zachodzi. Skarżąca jak i jej matka posiadają stałe źródło dochodu. Słusznie przy tym organ wskazuje, że argumentem przemawiającym za umorzeniem należności składkowych nie może być wsparcie finansowe udzielane przez skarżącą pozostałym członkom rodziny. Jakkolwiek oczywistym i uzasadnionym jest, że skarżąca udziela go prowadzącej z nią wspólne gospodarstwo domowe matce, to w przypadku siostry, obowiązek opieki ciąży przede wszystkim na jej synu. Z kolei córka, której skarżąca udziela finansowej pomocy jest osobą dorosłą, stąd istnieje w jej przypadku możliwość podjęcia pracy. 3.7 Wobec stwierdzenia organu, że w sprawie nie zaszła żadna z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., zbędnym było wskazywanie w uzasadnieniu decyzji na fakultatywny charakter instytucji umorzenia i uznaniowość decyzji w tym zakresie. Należy zgodzić się z organem, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są podejmowane w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych w sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Jednakże do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi dopiero po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek. Jeśli jednak żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, jak w niniejszej sprawie uznał organ, to nie ma już możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi, co też uczynił. Podnoszenie jednak w decyzji raz to argumentów mówiących o braku spełnienia przesłanek do umorzenia należności, a zaraz potem rozważań na temat fakultatywnego charakteru umorzenia należności wprowadziło zobowiązaną w błąd co do faktycznej podstawy odmowy przyznania jej ulgi. W skardze zarzuciła bowiem naruszenie zasady uznaniowości. Tymczasem zasada ta nie mogła zostać naruszona w przedmiotowej sprawie, ponieważ organ, stwierdziwszy, że sytuacja M. F. nie wypełnia żadnej z tych przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s, zasady tej, zresztą słusznie, nie stosował. Opisane wyżej uchybienie organu należy poddać krytyce jako naruszające zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Naruszenie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie determinowało samego rozstrzygnięcia, czyli odmowy umorzenia należności składkowych. 3.8 Skarżąca podniosła również, że spłaciła zadłużenie wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Odnosząc się do tej kwestii wyjaśnienia wymaga, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie jedynie kontroluje (ocenia) decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie tego, czego ona dotyczy, tj. odmowy umorzenia należności składkowych. Decyzja ta nie rozstrzyga kwestii istnienia czy też wysokości zaległości w należnościach składkowych. Oznacza to, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie może odnieść skutku ten zarzut skarżącej, w którym podnosi okoliczność braku zadłużenia. 3.9 Reasumując należało zatem uznać, że sytuacja M. F. została oceniona w sposób prawidłowy a wyciągnięte wnioski nie wychodzą poza granice zakreślone w art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy zbadały sprawę wszechstronnie, w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy. Odniosły się przy tym do wszystkich podnoszonych przez zobowiązaną argumentów, szczegółowo uzasadniając rozstrzygnięcie. Swoje stanowisko uzasadniły stosownie do wymogów zawartych w art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzone natomiast uchybienie, jak już wyżej podniesiono, nie miało wpływu na wynik sprawy. 3.10 Z tych wszystkich względów skarga jako bezzasadna, stosownie do art. 151 ustawy P.p.s.a. podlegała oddaleniu. 3.11 O przyznaniu radcy prawemu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).