I SA/Ke 69/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi T.O. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. (obecnie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K.) z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie skargi na czynności egzekucyjne 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. na rzecz T. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Izby Skarbowej w K. (obecnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) postanowieniem z [...] nr [..] uchylił w całości postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S.– K.z [...] r. nr [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie rozpoznawania wniesionej przez T.O. skargi na czynności egzekucyjne dokonane w postępowaniach prowadzonych na podstawie tytułów wykonawczych EA 511/220116/16K, EA 511/208066/16/K i EA 511/208081/16/K wystawionych przez wierzyciela – A. S.A. Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej. W uzasadnieniu wskazano, że wierzyciel – A. S.A. Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej przekazał do Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. - K. celem wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej wobec majątku T.O., tytuły wykonawcze z 17 marca 2014 r. o numerach od 100526A/LU/2014 do 100526P/LU/2014 obejmujące zaległości w opłacie abonamentowej rtv. Zawiadomieniem z 14 lipca 2014 r. nr EA337051/14/K o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną u dłużnika zajętej wierzytelności innego niż pracodawca, organ rentowy lub bank, organ egzekucyjny dokonał zajęcia zwrotu podatku u Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. — K. na pokrycie należności z tytułu opłaty abonamentowej za okres styczeń – kwiecień 2009 r., objętej tytułem wykonawczym nr 100526A/LU/2014. W wyniku powyższego zajęcia organ egzekucyjny uzyskał kwotę 45 zł. Pismem z 15 kwietnia 2016 r., uzupełnionym pismem z 12 maja 2016 r. T.O. wniosła skargę na czynności egzekucyjne. Jak wynikało z pisma skarga, wniesiona na podstawie art. 54 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dotyczyła: 1. wystąpienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. - K. do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji pismem znak EA 511/220116/16/K; 2. nie doręczenia zobowiązanej ww. pisma jako stronie postępowania co, zdaniem strony, stanowiło naruszenie przepisów obowiązującego prawa w tym zakresie, oraz 3. wydania rozstrzygnięć z 1 lutego 2016 r. nr EA 511/208066/16/K i z 2 marca 2016 r., nr EA 511/208081/16/K w wyniku wystąpienia do KRRiT, a nie na podstawie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z 10 grudnia 2015 r., nr 2601-EAKS.511.125.2015. Postanowieniem z 12 września 2016 r. nr 2611.EA.511.2.SK.II.2016, Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. - K. oddalił skargę. Rozpoznając zażalenie Dyrektor Izby Skarbowej w K. wskazał na elementy postanowienia określone w art. 124 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U.2016.599 ze zm.) dalej "u.p.e.a." Stwierdził, że zaskarżone postanowienie zawiera wadę polegającą na błędnym wskazaniu w sentencji tego postanowienia numerów tytułów wykonawczych na podstawie, których prowadzona była egzekucja administracyjna wobec majątku T.O.. Zatem Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. - K. rozstrzygnął w zakresie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynności egzekucyjne dokonane na podstawie tytułów wykonawczych, które nie zostały wystawione. Organ podkreślił, że pomiędzy sentencją postanowienia, a jego uzasadnieniem powinna zachodzić spójność. Rozstrzygnięcie (osnowa postanowienia) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i różnej interpretacji. W przedmiotowej sprawie zachodzi ponadto sprzeczność pomiędzy sentencją zaskarżonego postanowienia, a jego uzasadnieniem. W sentencji postanowienia organ egzekucyjny wskazał tytuły wykonawcze o numerach EA 511/220116/16K, EA 511/208066/16/K i EA 511/208081/16/K, natomiast w uzasadnieniu tego postanowienia mowa jest o postępowaniach egzekucyjnych prowadzonych w oparciu o tytuły wykonawcze o numerach 100526A/LU/2014 do 100526P/LU/20I4. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 124 § 1 w zw. z art. 18 u.p.e.a., art. 6 i art. 8 tej ustawy. Z opisanych powyżej przyczyn Dyrektor Izby Skarbowej w K., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. uchylił postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. - K. w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Na powyższe postanowienie T.O. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: 1. art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. wobec nie ustalenia w sposób należyty stanu faktycznego, co w konsekwencji przełożyło się na prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia oraz braku oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona i w konsekwencji błędnym ustaleniu faktycznym przyjętym za podstawę rozstrzygnięcia pozostającym w opozycji do zgromadzonych materiałów, a także poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony postępowania, tj. zobowiązanej, a tym samym brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej, 2. art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji, 3. art. 23 § 1 u.p.e.a. poprzez nienależyty nadzór nad egzekucją administracyjną wykonaną przez organ egzekucyjny, 4. art. 12 K.p.a. polegający na braku wnikliwego działania, 5. art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała na obowiązki organu wynikające z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., których w niniejszej sprawie organy nie podjęły. Działania organów w konsekwencji doprowadziły do skutków sprzecznych z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa. W ocenie skarżącej efektem działań organu nadzoru w zakresie skargi z 15 kwietnia 2016 r. jest brak wnikliwego działania tego organu przez co organ ten naruszył także art. 12 K.p.a. Strona zarzuciła, że organ egzekucyjny ograniczył się tylko do wskazania naruszenia przez organ egzekucyjny art. 124 § 1 K.p.a., uzasadniając wyłącznie ten przepis. Jednocześnie skarżąca podtrzymała w całości wszystkie zarzuty zawarte zarówno w skardze na czynności egzekucyjne z 15 kwietnia 2016 r., jak też w zażaleniu z 29 czerwca 2016 r. oraz z 4 października 2016 r. i 9 grudnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. podtrzymał stanowisko przedstawoine w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. W dniu 23 marca 2017 r. skarżąca złożyła odpowiedź z wnioskami dowodowymi na odpowiedź na skargę Dyrektora Izby Skarbowej w K., w której podtrzymała w całości zarzuty i dotychczasową argumentację zawarte w skardze. Dodatkowo szczegółowo przedstawiła stan faktyczny sprawy. Zarzuciła ponadto naruszenie przez organ nadzoru art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne wskazanie tego artykułu jako podstawy wydania zaskarżonego postanowienie. Do pisma skarżąca załączyła pisma organu nadzoru z 30 stycznia 2017 r. nr 2601-EAKS.53.27.2016 i 2601-EAKS.511.1.2017, z 27 lutego 2017 r. nr i 2601-EAKS.511.1.2017, pismo organu egzekucyjnego z 25 kwietnia 2016 r. nr 2611.EA.511/220116/16/K, pismo organu nadzoru z 23 maja 2016 r. nr 2601-EAKS.511.117.2016, pismo skarżącej z 12 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016.1066) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. 2016.718 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany, co do zasady, zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K., uchylające postanowienie organu pierwszej instancji w całości i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wydane na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. Dyrektor Izby Skarbowej w K. stwierdził bowiem, że postanowienie organu pierwszej instancji zawiera wadę polegającą na błędnym wskazaniu w sentencji tego postanowienia numerów tytułów wykonawczych, na podstawie których prowadzona była egzekucja wobec majątku T.O.. W związku z powyższym na wstępie należy wskazać, że stosownie do regulacji zawartej w art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle art. 138 § 2 K.p.a. koniecznym dla wydania decyzji kasacyjnej jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustalenie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy, po pierwsze, stwierdzi on naruszenie przepisów postępowania zaskarżoną decyzją, a po drugie, ustali, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a.). Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej o prawach lub obowiązkach strony tego postępowania, wynikających z przepisów prawa materialnego. Zgodnie z zasadą ogólną zawartą w art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która uprzednio została rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji. Jak wskazuje się w doktrynie, dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak, J .Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008, s. 100-101). W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne, niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 50/13 oraz wyrok WSA w Warszawie z 23 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1421/15). Co do zasady decyzja organu odwoławczego powinna mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), a decyzja kasacyjna charakter wyjątkowy. Jednocześnie należy wskazać, że Sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., co do zasady, nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji sprawa wraca do jej rozpatrzenia przez ten organ. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprawdza się natomiast do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. i tylko w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd może uwzględnić wniesioną skargę. Z powyższych względów sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skargi. Uwzględniając wskazany wyżej zakres kontroli rozstrzygnięć kasacyjnych Sąd stwierdza, że Dyrektor Izby Skarbowej w K. uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Zauważony bowiem przez organ odwoławczy błąd w decyzji organu pierwszej instancji (podanie nieprawidłowych numerów tytułów wykonawczych) w stanie faktyczny sprawy, nie wypełnia przesłanki określonej w powołanej regulacji, lecz stanowi inną oczywistą omyłkę, o której mowa w art. 113 § 1 K.p.a. W konsekwencji dla rektyfikacji rozstrzygnięcia w tym zakresie wystarczyłoby jego sprostowanie. Poza sporem jest kwestia, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji była skarga na czynności egzekucyjne wniesiona na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a., dotycząca: 1. wystąpienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. - K. do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji pismem znak: EA 511/220116/16/K, 2. nie doręczenia skarżącej ww. pisma jako stronie postępowania co, zdaniem strony, stanowiło naruszenie przepisów obowiązującego prawa w tym zakresie, oraz 3. wydania rozstrzygnięć z 1 lutego 2016 r. znak EA 511/208066/16/K i z 2 marca 2016 r. znak EA 511/208081/16/K w wyniku wystąpienia do KRRiT, a nie na podstawie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z 10 grudnia 2015 r. znak 2601-EAKS.511.125.2015. W ocenie Sądu numery tytułów wykonawczych z rozstrzygnięcia w rzeczywistości odnoszą się do czynności egzekucyjnych, które zdaniem skarżącej stanowią takie czynności jak: wystąpienie z pytaniem, niezawiadomienie skarżącej o wystąpieniu z pytaniem, umorzenie postępowania egzekucyjnego, przedłużenie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Stąd brak wątpliwości w kwestii identyfikacji przedmiotu postępowania przed organem odwoławczym w kontekście art. 124 K.p.a. Przedmiot jest taki sam jak w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Zdaniem Sądu mając na uwadze powyższe należy stwierdzić brak przesłanki uchylenia z art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy uchylił się od realizacji własnych kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i w sposób nieuprawniony skorzystał z dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. Dodatkowo Sąd zauważa, że w sytuacji, gdy postępowanie zostało już zainicjowane przez skarżącą przez wniesienie skargi, a w ocenie organu brak jest podstaw do władczej, ingerencji organu administracyjnego, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). Postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podsumowując, Sąd uwzględnił skargę stwierdzając, że postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. art. 144 w zw. z art. 15 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe uwagi i wyda stosowne rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach, na które składa się wpis (100 zł), wydano w oparciu o art. 200 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2003.221.2193).