I SA/Ke 706/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]r. znak: [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ("KRUS", "Kasa") decyzją z dnia [...] r. znak [...]utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]r. nr [...] odmawiającą R. K. umorzenia zadłużenia za okres od II kw. 2003 r. do III kw. 2006 r. w kwocie 6.815,80 zł, powstałego z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W uzasadnieniu decyzji Prezes KRUS wskazał, że zagadnienia związane z podleganiem ubezpieczeniu, jak również opłacanie składek na to ubezpieczenie uregulowane są ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1403 ze zm.) dalej jako "u.u.s.r.". W myśl art. 7 i 16 u.u.s.r., ubezpieczeniu podlega obowiązkowo (z mocy ustawy) rolnik, który posiada gospodarstwo rolne obejmujące obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego, jeżeli nie podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu, nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty, albo nie posiada ustalonego prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Podleganie ubezpieczeniu z mocy ustawy nakłada na każdego rolnika obowiązek regulowania składek ubezpieczeniowych w myśl przepisów wynikających z art. 4 i 40 u.u.s.r. R. K. zwrócił się o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek (wniosek z dnia 22 lipca 2014 r.). Organ przywołując przepis art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. wyjaśnił, że pomoc udzielana rolnikom mającym trudności z opłacaniem należnych składek polega przede wszystkim na umożliwieniu przez KRUS spłaty bieżących składek w terminach odroczonych lub w korzystnych układach ratalnych, a dopiero w dalszej kolejności podejmowane są rozstrzygnięcia o umorzeniu tych należności. Stosowanie umorzeń przez KRUS następuje w szczególnie wyjątkowych sytuacjach, zwłaszcza gdy sytuacja materialna rolnika jest wyjątkowo trudna i poziomem odbiega od sytuacji innych rolników gospodarujących na tym terenie. W ocenie organu, ze zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego wynika, że realizacja należności nie podważa podstawowych warunków bytowych zobowiązanego i jego rodziny. Nie wystąpiły zdarzenia losowe bądź okoliczności osłabiające zdolność płatniczą na tyle, by uniemożliwiło to zapłatę składek na ubezpieczenia społeczne w KRUS. Ustalenia organu dotyczące sytuacji materialnej rodziny wskazują, że zobowiązany posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 3,24 ha fizycznych, (3,81 ha przeliczeniowych). Roczny dochód z gospodarstwa o powierzchni 3,81 ha przeliczeniowych w skali roku wynosi 10.930,89 zł, zgodnie z Obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 września 2014 r. W gospodarstwie rolnym znajduje się zaplecze mechaniczne, co zapewnia prowadzenie działalności rolniczej, bez konieczności odpłatnego najmowania maszyn. Zobowiązany korzysta z dopłat bezpośrednich do gruntów z Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa - za 2013 r. otrzymał dopłaty w kwocie 2.787,01 zł. Ponadto, od dnia 14 kwietnia 2008 r. uzyskuje dochody z prowadzonej pozarolniczej działalność gospodarczej. Organ ustalił, że warunki mieszkaniowe zobowiązanego są na średnim poziomie, a z informacji z Ośrodka Pomocy Społecznej wynika, że nie korzysta z pomocy rzeczowej ani finansowej. Organ podkreślił, że konsekwencji wynikających z tytułu niepowodzeń w działalności rolniczej i pozarolniczej nie można przerzucać na państwo i społeczeństwo, nie mogą zatem skutkować obowiązkiem umorzenia należności. Uprzywilejowaniem w stosunku do pozostałych obywateli płacących w terminach swoje zobowiązania, uwzględniając zasady sprawiedliwości społecznej i równomiernego obciążenia obywateli płatnością składek, byłoby w rozpoznanej sprawie umorzenie zobowiązanemu należności. Powołując się na obowiązek stosowania przepisów prawa unijnego dotyczącego pomocy publicznej, której zasady reguluje m. in. rozporządzenie Komisji UE Nr 1408/2013 z dnia 18 grudnia 2013r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis sektorze rolnym, organ wskazał, że udzielenie korzyści finansowych w formie umorzeń lub ulg w spłacie należności z tytułu składek, stanowią incydentalną pomoc w ustabilizowaniu przejściowo trudnej sytuacji ekonomicznej płatnika spowodowanej okolicznościami nadzwyczajnymi, noszącymi cechy czynników niezależnych od beneficjenta. Z ważnym interesem zobowiązanego nie może być utożsamiane zaniedbywanie opłacania składek. Ważny interes podatnika to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych zobowiązany nie jest w stanie uregulować należności. Skarżący miał zapewnioną możliwość zapoznania się z dowodami zebranymi w sprawie stanowiącymi podstawę podjęcia decyzji oraz zgłoszenia ewentualnych uwag jak i przedłożenia nowych okoliczności mających wpływ na sprawę, z których to możliwości zobowiązany nie skorzystał. Organ zawarł także w decyzji pouczenie o możliwości spłacenia zadłużenia w formie układu ratalnego, wskazując, że jest to najbardziej korzystna forma realizacji ciążącego zobowiązania finansowego wobec KRUS, gdyż od dnia złożenia podania nie nalicza się odsetek. Na powyższą decyzję Prezesa KRUS R. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę. Zarzucił nierzetelną, błędną ocenę zgromadzonych dowodów, nieuwzględnienie wszystkich dowodów oraz błędne ustalenie stanu faktycznego. Na rozprawie sprecyzował skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść wydanej decyzji, dlatego uznał że zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co skutkuje koniecznością jej uchylenia. Stosownie do unormowania art. 41 a ust 1 u.u.s.r. organ może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na wniosek zainteresowanego, w przypadkach uzasadnionych jego ważnym interesem, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno rentowego i składkowego. Zapis powyższy oznacza, iż organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego, organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego, jego możliwości płatniczych uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. 267 j.t.), powoływanej jako "k.p.a.", wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego ( art. 77 § 1 k.p.a.) zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że organ działa w ramach uznania dopiero na etapie, gdy uzna, że w sprawie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 41 a ust 1 u.u.s.r., gdyż ocena w tym przedmiocie wykracza poza zakres uznania i jest kategorią obiektywną, wynikającą z ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W przypadku decyzji uznaniowych jej uzasadnienie ma szczególne znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Szczególnie negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności powinno być przekonywująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Decyzje w przedmiocie ulg jako decyzje uznaniowe podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej, takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie czy organ podatkowy prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości podatkowych mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne (zob. wyrok NSA sygn. akt I SA/Gd 1507/00). Decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona w przypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa materialnego czy procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanych wymogów należy uznać, iż proces decyzyjny organu został przeprowadzony wadliwie, gdyż nie spełnił powyższych wymagań. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był niepełny, organ nie podjął niezbędnych czynności celem zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Skarżący wnioskując o umorzenie zaległości powoływał się na trudną sytuację materialną. Sytuacja materialna rolnika i wynikająca z niej niemożność opłacania składek może uzasadniać istnienie przesłanki ważnego interesu rolnika. Zatem obowiązkiem organu wynikającym z art. 77 § 1 k.p.a. było wyjaśnienie sytuacji materialnej i życiowej skarżącego, ustalenie osób z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, dochodów oraz koniecznych wydatków tak dla jego egzystencji, jak i osób prowadzących z nim wspólne gospodarstwo domowe. Nie wystarczy wskazać źródło utrzymania lecz konieczne jest ustalenie relacji pomiędzy wysokością należności a dochodem, pomniejszonym o wydatki konieczne dla egzystencji konkretnego zobowiązanego i jego rodziny pozostającej z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Ważny interes w umorzeniu składek ze względu na trudną sytuację ubezpieczonego istnieje bowiem wtedy, gdy pomiędzy obowiązkiem zapłaty należności i jego sytuacją materialną istnieje związek tego rodzaju, że wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawnych potrzeb życiowych. Dokonując ustaleń odnośnie sytuacji materialnej skarżącego organ - jako źródło dochodu - wskazał przychody z gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,24 ha (3,81 ha przeliczeniowe), z których dochody zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 września 2014 r. w skali roku wynoszą 10.930,89 zł., dopłaty bezpośrednie otrzymywane z A.R.i M.R, których wysokość za 2013 r. wyniosła 2.787,01 zł. oraz dochody z prowadzonej działalności gospodarczej. Organ podkreślił, że gospodarstwo posiada zaplecze mechaniczne, które umożliwia prowadzenie działalności gospodarczej bez konieczności odpłatnego wynajmowania maszyn, warunki mieszkaniowe są na średnim poziomie. Podnieść należy, że organ odwoławczy w wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 77 § 1 k.p.a., nie dokonał ustaleń i nie przedstawił uzasadnieniu decyzji wysokości dochodów uzyskiwanych przez zobowiązanego z prowadzonej działalności gospodarczej w 2014 r. Samo odwołanie się przez organ I instancji do przychodów uzyskiwanych przez zobowiązanego z działalności gospodarczej w latach 2010, 2011, 2012 i 2013 nie jest miarodajne dla ustalenia jego sytuacji materialnej, co zasadnie eksponuje skarżący. Dochód z działalności gospodarczej determinowany jest dwoma wielkościami: przychodem oraz kosztami uzyskania przychodu. Są to pojęcia z zakresu prawa podatkowego, samo wystąpienie straty jest wielkością księgową i uwzględnienie wysokości uzyskanych przychodów z działalności gospodarczej nie jest wystarczające dla oceny sytuacji majątkowej zobowiązanego, szczególnie w sytuacji, gdy przyjęte dane odnoszą się do okresu poprzedzającego złożenie wniosku. Jak wskazano wyżej na możliwości płatnicze ubiegającego się o przyznanie ulgi mają wpływ nie tylko dochody, ale także niezbędne wydatki związane z zaspokojeniem podstawowych potrzeb zobowiązanego i jego rodziny. Ustalenia w tym zakresie wymagają uwzględnienia stanu rodzinnego zobowiązanego, ustalenia osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwem domowym. Brak jest ustaleń, co do sytuacji rodzinnej zobowiązanego, jakkolwiek z protokołu wizytacji gospodarstwa sporządzonego w dniu 30 lipca 2014 r., z jego udziałem wynika, że członkami rodziny zamieszkującymi z rolnikiem są żona i dwuletnie dziecko. Organ nie dokonał żadnych ustaleń w przedmiocie koniecznych wydatków bytowych (żywność, elektryczność, opał, woda, ścieki) ponoszonych przez skarżącego. Należy zauważyć, że jakkolwiek ponoszenie wydatków związanych ze stałymi kosztami utrzymania gospodarstwa domowego nie stanowi szczególnej okoliczności przesądzającej o umorzeniu należności, to ustalenie ich wysokości jest niezbędne dla ustalenia możliwości płatniczych zobowiązanego, w przypadku powoływania się przez niego na trudną sytuację materialną. Wbrew stanowisku organów wydatki związane ze spłatą kredytów związanych z zakupem samochodu ciężarowego MAN oraz ciągnika zakupionego w 2013 r. mogą mieć istotne znaczenie dla oceny sytuacji materialnej zobowiązanego. Organ ponownie rozpatrując sprawę pozostawił kwestę wysokości obciążeń z tego tytułu poza własnymi ustaleniami i oceną, z tym, że utrzymując w mocy decyzję organu I instancji zaakceptował wyrażone w niej stanowisko, że spłata kredytu na zakup samochodu nie może być uwzględniana, bowiem wydatki te jakkolwiek stanowią obciążenie dla budżetu, są kosztami ponoszonymi przez osobę która zaciągnęła kredyt. Wyprowadzony przez organy wniosek w tym zakresie jest oceną dowolną, dokonaną z naruszeniem art. 80 k.p.a. Dokonując bowiem oceny zasadności zakupów a w konsekwencji konieczności wydatków na spłatę kredytu nie można, co zasadnie podnosił zobowiązany w piśmie z 8 października 2014 r., pomijać celu jakiemu te pojazdy mają służyć. Inaczej należy oceniać poniesienie wydatków na dobra mające charakter niezbędnych dla prowadzonej działalności rolniczej, gospodarczej inny jest charakter wydatków przeznaczonych na dobra luksusowe, nie mające takiego charakteru. Podnieść należy, że jakkolwiek postępowanie w sprawie umorzenia należności jest inicjowane wnioskiem zobowiązanego i w jego interesie leży podanie do wiadomości organów rozpatrujących wniosek wszystkich okoliczności sprawy przemawiających za zrezygnowaniem z należności, to organy nie są zwolnione w sytuacji, kiedy dane przedstawione przez wnioskującego są niekompletne, wzajemnie sprzeczne od podjęcia działań zmierzających do ustalenia okoliczności istotnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wskazać należy, że skarżący podczas wizytacji w gospodarstwie (k. 218 akt) złożył oświadczenie, że nie użytkuje gospodarstwa, nie posiada żadnego inwentarza.. Organ mimo, że nie wyjaśnił tej okoliczności, przyjął wysokość dochodu z gospodarstwa rolnego na podstawie danych statystycznych. Ustalenie dochodu na podstawie danych statystycznych jest dopuszczalne, z tym, że koniecznym jest wcześniejsze ustalenie, że gospodarstwo jest użytkowane ewentualnie przyczyn dla której nie jest przez rolnika użytkowane. Okoliczności te mogły zostać wyjaśnione w trakcie wizytacji poprzez szczegółowe oświadczenia zainteresowanego, ewentualnie przeprowadzenie dowodu z przesłuchania go w charakterze strony. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Brak wyjaśnienia przez organ wskazanych okoliczności związanych z pełnymi dochodami zobowiązanego oraz koniecznymi wydatkami oznacza, że organ nie dokonał ustaleń i nie rozpatrzył całego zebranego materiału dowodowego, czym naruszył przepis art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś wyprowadzony wniosek, że realizacja należności nie podważa podstawowych warunków bytowych zobowiązanego i jego rodziny nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego - ustalenie pełnych dochodów i wydatków, daje możliwość organowi ocenić, czy sytuacja materialna i życiowa skarżącego pozwala i w jakim zakresie na zapłatę należności. Wskazać należy, że wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego nakazuje odnieść się do wszystkich zgromadzonych dowodów i wyjaśnić dlaczego organ odmawia im wiary. Nie jest spełnieniem reguł wynikających z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., przemilczenie niektórych dowodów wynikających z akt sprawy. Ocena dowodów winna wynikać z analizy wszystkich dowodów, nie sposób, więc przyjąć za prawidłową, oceny wybiórczej. Proces rozumowania organu, oraz argumenty przemawiające za przyjęciem określonej oceny winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), tak by adresat, a nadto sąd dokonujący kontroli legalności aktu, miał możliwość zapoznania się nie tylko ze stwierdzeniami organu, ale również z analizą, jaką organ przeprowadził w stosunku do każdego z dowodów i przyczyn, dla których niektóre dowody zostały uznane za wiarygodne, a innym odmówiono wiarygodności. Należy wskazać kryteria, jakimi kierowano się uznając jedną okoliczność za udowodnioną, a inną - nie. Brak w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej ustaleń oraz rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją materialną zobowiązanego stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Została też naruszona zasada przekonywania określona w art. 11 k.p.a. Zgodnie z unormowaniem art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. przesłanką umorzenia należności jest także stan finansów funduszów emerytalno rentowego i składkowego. Dla oceny, czy rozpatrywany przypadek jest uzasadniony organ winien brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej a z drugiej stan finansów funduszów i podejmując decyzje wyważyć wskazane interesy. Stosownie do art. 135 ustawy p.p.s.a. Sąd stosuje środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie decyzję organu I instancji podjęto także z naruszeniem prawa, które nie może być konwalidowane w postępowaniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Działanie takie naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym, uchylenie w postępowaniu sądowym również decyzji organu I instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Ponownie rozstrzygając sprawę organy przeprowadzą postępowanie w celu ustalenia sytuacji materialnej zobowiązanego, z uwzględnieniem dochodów oraz wydatków, rozważą wszechstronnie zebrany materiał i dokonają oceny możliwości płatniczych skarżącego oraz przesłanki stanu finansów funduszów emerytalno rentowego i składkowego przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c., 135 oraz art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku