I SA/Ke 714/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.) Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Zarządcy masy sanacyjnej P. w O. Ś. S.A. w restrukturyzacji z siedzibą w O. Ś. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] r. Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) utrzymał w mocy decyzję tego organu z [...] r. nr [...] odmawiającą P. w O. Ś. Spółka Akcyjna w restrukturyzacji (dalej: spółce) prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 31 stycznia 2021 r. spółka zwróciła się do Zakładu o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r. W decyzji z [...] r. organ odmówił zwolnienia, wskazując treść art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawy COVID". Podniósł, że według oświadczenia o sytuacji ekonomicznej spółka nie spełnia kryterium do zwolnienia z opłacenia składek. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ w ww. decyzji z 6 października 2021 r. powołał art. 31zq ust. 8 i art. 31zo ust. 10 ustawy COVID. Podniósł, że spółka spełnia kryterium średniego przedsiębiorstwa i nie posiada powiązań z innymi przedsiębiorcami. Znajduje się z trudnej sytuacji ekonomicznej, co nie pozwala na pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie. Wyjaśnił, że wnioski przedsiębiorców o zwolnienie z opłacania składek podlegają weryfikacji względem definicji "przedsiębiorstwa w trudnej sytuacji", o której mowa w art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Pomoc może być przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji na dzień 31 grudnia 2019 r., co jest ogólną zasadą. Możliwość skorzystania z ulgi nie jest zależna od wielkości przedsiębiorstwa, tj. od statusu mikro-, małego, średniego (MŚP) lub innego - dużego przedsiębiorcy. W kontekście zwolnienia z opłacania składek, wielkość podmiotu i okres funkcjonowania na rynku ma natomiast znaczenie przy ocenie wnioskodawcy pod kątem przesłanek trudnej sytuacji. Stosowanie do regulacji Komunikatu Komisji Trzecie zmiany w tymczasowych ramach pomocy, wszyscy mikro- i mali przedsiębiorcy mogą skorzystać ze wsparcia, nawet jeśli na dzień 31 grudnia 2019 r. spełnili kryterium trudnej sytuacji finansowej, pod warunkiem, że nie podlegali przepisom o zbiorowym postępowaniu upadłościowym na podstawie prawa krajowego oraz nie otrzymali pomocy na ratowanie, (która nie została spłacona) ani pomocy na restrukturyzację (i nadal podlegają planowi restrukturyzacji). Postanowieniem z 24 września 2020 r. Sądu Rejonowego w K. Wydział V Gospodarczy (sygn. akt V GR 7/20) zostało otwarte w stosunku do spółki postępowanie sanacyjne. Informacje dotyczące sytuacji ekonomicznej podmiotu, któremu ma być udzielona pomoc publiczna, zostały zawarte przez spółkę w formularzu informacji dotyczących pomocy publicznej związanej z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...] oraz jej skutków. W związku z powyższym organ uznał, że spółce nie przysługuje wnioskowane zwolnienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, którą wniósł zarządca masy sanacyjnej spółki, zarzucił on naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez zaniechanie obiektywnej oceny zaprezentowanego przez skarżącego materiału dowodowego w postaci złożonych na piśmie wyjaśnień i argumentów wskazujących na istnienie przestanek do udzielenia zwolnienia z opłacenia składek. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w toku trwającego postępowania spółka złożyła pisemne wyjaśnienia wskazujące na jej sytuacje faktyczną i formalną oraz podejmowane działania restrukturyzacyjne. Zaprezentowała uzasadnienie oraz argumentację wskazującą, że jeśli nawet na dzień poddania analizie sytuacji spółki, tj. 31 grudnia 2019 r. spełniona została jedna z pięciu z przesłanek kwalifikujących P. w O. Ś.. S.A. do podmiotów znajdujących się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., to była to sytuacja przejściowa, która uległa znaczącej zmianie. Wdrożony i skutecznie realizowany proces głębokiej restrukturyzacji spółki daje prognozy na odzyskanie przez spółkę stabilności ekonomicznej, a w konsekwencji spłatę zobowiązań wobec wszystkich wierzycieli, stworzenie warunków dla wzmocnienia potencjału finansowego sprzyjającego rozwojowi firmy oraz wypracowaniu i utrzymywaniu buforu bezpieczeństwa finansowego chroniącego przed podobnymi zagrożeniami w przyszłości. Zamykanie dostępu do wsparcia określonego w art. 15 zzzzl5 z powodu faktu znajdowania się w trudnej, acz przejściowej, sytuacji w dniu 31 grudnia 2019 roku, dyskryminuje spółkę. Szeroka argumentacja w powyższym zakresie została zaprezentowana organowi, który nie dokonał wnikliwej analizy sytuacji faktycznej i prawnej spółki, W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że analizował dokumenty złożone do sprawy razem z wnioskiem, jak i w trakcie postępowania. Na podstawie załączonego przez płatnika formularza informacji dotyczących pomocy publicznej związanej z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...] oraz jej skutków, wniosek RDZ został ponownie przetworzony i skorygowany zgodnie z danymi zaznaczonymi przez skarżącego. W punkcie 7 "czy podmiot otrzymał pomoc na ratowanie, która nie została spłacona, lub pomoc na restrukturyzację i nadal podlega planowi restrukturyzacji?" udzielił odpowiedzi "NIE" - zgodnie z wyjaśnieniem płatnika. Zakład po otrzymaniu dodatkowych dokumentów od skarżącego i uzupełnieniu wniosku przez płatnika, ponownie wprowadził dane do systemu ZUS, lecz nadal pojawiał się komunikat - "Lista nieprawidłowości przetwarzania wniosku - wg oświadczenia o sytuacji ekonomicznej średnie przedsiębiorstwo nie spełnia kryterium do zwolnienia z opłacania składek (blokujący)." Z uwagi na powyższe nie było możliwe wydanie pozytywnej decyzji dla płatnika składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a."). Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Ma ono przy tym kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada ta sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Innymi słowy, istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r. I OSK 124/10, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych wymogów. Organ uznał, że nie ma podstaw do zwolnienia skarżącej z obowiązku opłacania należności, ponieważ znajduje się ona w trudnej sytuacji ekonomicznej. Stanowiska tego w żaden jednak sposób nie uzasadnił. Powołał jedynie przepis art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, który zawiera definicję przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji. Nie wskazał podstaw prawnych, dlaczego przepis ten ma zastosowanie. Nie podał też żadnych motywów przyjętego stanowiska, że spółka znajduje się w takiej sytuacji. Nie wyjaśniają powyższego podane w dalszej części decyzji okoliczności, że wobec spółki zostało wydane postanowienie Sądu Rejonowego w K. o otwarciu postepowania sanacyjnego. Z okoliczności tej nie wywiedziono bowiem żadnych wniosków. Uzasadnienia organu nie może też zastąpić podanie w jego treści, że informacje dotyczące sytuacji ekonomicznej podatnika zostały podane w formularzu złożonym przez stronę. Należy podkreślić, że obowiązkiem organu było wykazanie, że na podstawie konkretnego przepisu powołanego jako podstawa materialnoprawna, wobec skarżącej nie mogła zostać podjęta decyzja o zwolnieniu składek. Wyjaśnienia spornej kwestii nie stanowi żaden z powołanych przepisów ani okoliczności podanych w decyzji. W rezultacie motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia są całkowicie nieczytelne. Słusznie zarzuca skarżąca, że organ pominął w swych rozważaniach złożone przez nią dokumenty jak i podnoszoną argumentację. Zdaniem Sądu, naruszono w ten sposób art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia prawnego i faktycznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2011 r. II GSK 96/10, z 8 listopada 2013 r. II GSK 870/12). Należy dodać, że wyjaśnienia spornych kwestii nie zawiera również odpowiedź na skargę. Jej argument, że to w systemie Zakładu pojawiał się komunikat, że przedsiębiorstwo nie spełnia kryterium do zwolnienia z opłacania składek stanowi o naruszeniu powołanych wyżej zasad k.p.a. Rodzi bowiem przypuszczenie, że to system przesądził o podjętym rozstrzygnięciu. Jest to sytuacja zasługująca na krytykę. Oczywiście w pełni dopuszczalnym jest, aby organ posługiwał się danymi z rozmaitych systemów, ale może czynić to posiłkowo, w ramach postępowania dowodowego. System informatyczny nigdy jednak nie może generować rozstrzygnięcia organu, ponieważ stanowiłoby to kuriozum. To organ wydaje decyzję i wobec tego zobowiązany jest ją należycie uzasadnić. Podsumowując, organ nie uzasadnił należycie zaskarżonej decyzji. Z treści powołanych przez Zakład przepisów nie wynika jego stanowisko dlaczego zastosował przepisy rozporządzenia ani dlaczego uznał, że spółka znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Nie poddał analizie dokumentów i argumentów składanych przez spółkę. Podjęte rozstrzygnięcie nie czyni zadość wymogom wynikającym z przepisów prawa, a przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] r. Ponownie rozstrzygając sprawę organ wskaże w sposób jednoznaczny normę prawa materialnego stojącą u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, dokona jej wykładni w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w jakiej znajduje się spółka, mając przy tym na względzie zawarte powyżej uwagi. Następnie wyda orzeczenie spełniające wymagania z art. 107 § 3 k.p.a.