I SA/Ke 721/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] roku nr [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] r. nr [...] odmawiającą A. O. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od 1 listopada 2020 r. do 31 marca 2021 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 31zo ust. 12 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.1842 ze zm.) - "ustawa o COVID-19". Wyjaśnił, że przyczyną odmowy zwolnienie z opłacania składek jest fakt, że podany we wniosku PKD nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie na dzień 30 września 2020 r. Na podstawie ponownej analizy potwierdzono, że w okresie od 1 listopada 2020 r. do 31 marca 2021 r. wnioskodawczyni prowadziła przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 47.62.Z. Na powyższą decyzję A. O. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku o zwolnienie z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne i przyznanie jej prawa do zwolnienia z tego obowiązku. Wyjaśniła, że od początku swojej działalności do dnia dzisiejszego miejscem prowadzenia jej działalności jest Szkoła Podstawowa w M. P. , a szczegółowo rzecz ujmując sklepik szkolny, który prowadzi na terenie budynku tej szkoły. W okresach, kiedy szkoła była zamknięta z uwagi na pandemię SARS-COV 2 sklepik był nieczynny, w związku z czym została całkowicie pozbawiona dochodów. Pomimo tego wywiązywała się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Pomoc ze stronny ZUS została jej odmówiona z uwagi na rodzaj przeważającej działalności regulowanej kodami PKD. Kod 47.62.Z. (sprzedaż detaliczna gazet i artykułów piśmienniczych prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach), który był aktualnym kodem na 30 września 2020 r. nie jest zgodny z przeważającym rodzajem działalności jaki skarżąca prowadzi, ponieważ głównym rodzajem działalności skarżącej jest sprzedaż żywności i napojów tj. kanapek, drożdżówek, soków, wody. Skarżąca oświadczyła, że 30 sierpnia 2021 r. złożyła wniosek o zmianę kodu PKD dla jej działalności i została ona ponownie sklasyfikowana pod kodem 47.11.Z. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2021.137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2022.329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają natomiast organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek należy do kompetencji ZUS. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. zwolnienia z opłacania składek, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem. Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 31zo ust. 12 ustawy o Covid–19. Stosownie do tej regulacji na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność polegającą na sprzedaży środków spożywczych, papierniczych i piśmienniczych na rzecz uczniów, słuchaczy lub wychowanków na terenie jednostek systemu oświaty, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.11.Z albo 47.19.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 31 marca 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za dany miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 września 2020 r. i przychód z działalności w rozumieniu przepisów prawa podatkowego był niższy co najmniej o 40% w listopadzie 2020 r., grudniu 2020 r., styczniu 2021 r., lutym 2021 r. lub w marcu 2021 r. w stosunku do przychodu uzyskanego we wrześniu 2019 r. lub we wrześniu 2020 r. Z kolei art. 31zo ust. 11 tej ustawy stanowi, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10 i 12, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. W niniejszych sprawach ZUS oceniając zasadność wniosku skarżącej stwierdził, że z uwagi na niewpisanie (na dzień 30 września 2020 r.) w rejestrze CEIDG, jako przeważającego rodzaju działalności skarżącej, tej działalności, dla której właściwym kodem jest kodem PKD 47.11.Z (sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach z przewagą żywności, napojów i wyrobów tytoniowych), na której wykonywanie skarżąca się powołuje, jej wniosek nie może być załatwiony pozytywnie. Skarżąca tymczasem w toku postępowania podnosiła, że pomimo wskazanej wyżej treści wpisu w rejestrach, w rzeczywistości wykonywała działalność, dla której właściwy jest kod PKD 47.11.Z, uprawniający do uzyskania pomocy. W ramach tej działalności prowadziła szkolny sklepik, w którym głównie sprzedawała żywność i napoje. Z powyższego wynika, że niewpisanie działalności oznaczonej kodem PKD 47.11.Z, w rejestrze CEIDG, jako przeważającej działalności skarżącej, jest w niniejszej sprawie okolicznością bezsporną. Spór dotyczy kwestii konsekwencji tego faktu w kontekście warunków przyznania zwolnienia z opłacania składek. Odnosząc się do tak zarysowanej kwestii spornej należy wskazać, że z brzmienia art. 31zo ust. 12 ustawy o Covid-19 wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w opłacaniu składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść tego przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określone w nim rodzaje działalności. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność", "jako przeważający rodzaj działalności". Sprecyzowanie rodzajów tych działalności nastąpiło natomiast poprzez wskazanie określonych kodów PKD. Nastąpiło to jednak w sposób abstrakcyjny, w oderwaniu od cech konkretnego płatnika, domagającego się zwolnienia. W art. 31zo ust. 11 ww. ustawy ustawodawca zdecydował się natomiast na wprowadzenie środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego ustala się rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności przez podmiot domagający się zwolnienia. Środek ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON, a w konsekwencji także w rejestrze CEIDG, odpowiada stanowi rzeczywistemu. Dane pozyskiwane przez ZUS, w trybie określonym w art. 31zo ust. 11 mają przy tym charakter urzędowy, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. W związku z tym wymienione domniemanie nie ma charakteru niewzruszalnego. Zgodnie bowiem z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż ten wynikający z danych pozyskanych przez Zakład z rejestru podmiotów REGON. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 października 2021 r. sygn. akt I GSK 829/21 (CBOIS) wskazał, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to organ nie ma potrzeby weryfikować stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeśli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje, a tym gdy bardziej wykazuje to innymi dowodami), to organ ma obowiązek przeprowadzić ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych, które są do takich ustaleń konieczne, stosując przy tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 75 § 1 k.p.a. stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ponieważ zatem w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne znajdują zastosowanie przepisy regulujące postępowanie dowodowe zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, nie jest dopuszczalne takie rozumienie art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19, które ogranicza możliwość ustalenia przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, mianowicie rejestru REGON. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela opisane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ, kierując się wyłącznie domniemaniem z art. 31zo ust. 11 ustawy o Covid-19 stwierdzi, że skarżąca nie prowadziła, jako przeważającego, tego rodzaj działalności, który uprawniałby ją do uzyskania zwolnienia ze składek. Uczynił tak pomimo tego, że skarżąca wskazywała w trakcie postępowania (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, pismo wyjaśniające z 14 października 2021 r.) na okoliczności odnoszące się do rzeczywiście prowadzonej przez nią aktywności gospodarczej oraz przedstawiła dowody na poparcie swoich twierdzeń (zaświadczenie dyrektora SP w M. z 4 sierpnia 2021 r., umowa najmu lokalu, oświadczenie skarżącej z 14 października 2021 r., zaświadczenie o numerze REGON z 3 lutego 2009 r., decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z 28 grudnia 2005 r., wniosek o wpis do CEIDG). W konsekwencji nieprawidłowej interpretacji art. 31zo ust. 12 ustawy o Covid-19 Zakład nie przeprowadził odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, do czego był zobligowany. W aktach sprawy nie zawarł nawet dokumentu z CEIDG. Jeśli jednak we wniosku o zwolnienie z opłacania należności składkowych strona wpisała, że prowadzi jako przeważającą działalność o kodzie 47.11.Z, to oznacza to, że kwestia ta wymagała wyjaśnienia, jaki jest rzeczywisty i "przeważający" kod PKD. Obowiązkiem organu, któremu zaniechał, było wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy ewidencją a wnioskiem strony. Uchybił w ten sposób obowiązkom wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego, w tym z art. 6, który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). W ponownie przeprowadzonym postępowaniu ZUS winien przede wszystkim ustalić jaki był rzeczywisty przedmiot prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej, noszącej cechy jej działalności przeważającej. W tym celu przeprowadzi więc pełne postępowanie wyjaśniające, czyniąc niezbędne ustalenia w tym zakresie, na podstawie dostępnych i możliwych do przeprowadzenia dowodów. Przede wszystkim odniesie się do oferowanych przez skarżącą dowodów z dokumentów. Stwierdzając zaś w oparciu o opisane wyżej czynności, prowadzenie przez skarżącą działalności uprawniającej do zwolnienia, ZUS zbada skalę spadku przychodów skarżącej, pod kątem tego czy jej wskaźnik uprawnia ją do uzyskania wnioskowanej przez nią ulgi. W przypadku, w którym ZUS uznałby, że skarżąca nie prowadzi jednak działalności uprawniającej ją do uzyskania zwolnienia, winien on uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie, w sposób jasny i rzeczowy. Tego rodzaju decyzja winna także, oprócz składników wskazanych w art. 107 k.p.a., zawierać również ustosunkowanie się do podnoszonych przez skarżącą, na poparcie jej twierdzeń argumentów, ze wskazaniem przyczyn, jakie legły u podstaw wypracowanego i przyjętego przez ZUS stanowiska w tym zakresie. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.