I SA/Ke 78/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Decyzją z [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) odmówił Z. W. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. 1.1 Z akt sprawy wynika, że na formularzu z 18 stycznia 2021 r. Z. W. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020 r. Podał w nim, że jako przeważającą na dzień 30 września 2020 r. prowadził działalność o kodzie PKD 49.39.Z. 1.2 Powołaną na wstępie decyzją z [...] r. organ odmówił prawa zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek. Wskazał na treść art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Wyjaśnił, że we wniosku wnioskodawca oświadczył, że na 30 września 2020 r. przeważającą działalnością jest działalność o kodzie PKD 4939 Z. Po sprawdzeniu w rejestrach CEIDG/REGON ustalono, że przeważającą działalnością na 30 września 2020 r. jest działalność o kodzie 49.31.Z, który to kod nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek. Dopiero 5 stycznia 2021 r. Z. W. zmienił kod działalności przeważającej na PKD 49.39 Z. W związku z tym organ uznał, że stronie nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. W. wniósł o uchylenie decyzji. Zarzucił: 1. naruszenie art. 31 zo ust. 10 ustawy o COVID-19 poprzez błędne zastosowanie, 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżący nie prowadził na dzień 30 września 2020 r. działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodem 49.39.Z; 3. naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie lub błędne zastosowanie. 2.1 W uzasadnieniu skargi strona opisała przebieg postępowania w sprawie. Przytaczając treść art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, wskazała, że organ uznał spełnienie przesłanek przez stronę do skorzystania z prawa do zwolnienia z opłacania należnych składek, a zakwestionował jedynie rodzaj przeważającej działalności. Organ nie uwzględnił, że wzmiankowany kod PKD uwidoczniony w ewidencji został wpisany przez organ administracyjny w momencie migracji samodzielnie, bez udziału strony i nie odpowiadał stanowi rzeczywistemu. Kod PKD 49.39.Z. oznacza pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany. Skarżący podkreślił, że jest to jego przeważająca aktywność od początku prowadzenia działalności gospodarczej. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej nastąpił w 1988 r., zaś w treści zaświadczenia z grudnia 1989 r. wskazano, że przedmiot działalności to usługi transportowe na terenie całego kraju. Do około roku 2010 GUS przedstawiał zaświadczenia, gdzie przeważającym rodzajem działalności wnioskodawcy był pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany (wcześniej: pozostały pasażerski transport pozarozkładowy międzymiastowy). Na okoliczność powyższą powołał się na zaświadczenia GUS z 10 kwietnia 1996 r., z 19 kwietnia 2005 r. oraz 10 października 2009 r., które załączył do skargi. W konsekwencji podkreślił, że działalność objęta kodem 49.39.Z. od początku, aż do chwili złożenia skargi jest przeważającym rodzajem działalności prowadzonej przez stronę. Jego zdaniem spełnia warunki przewidziane w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19. 2.2 W rejestrze CEIDG ujawnione są nadto uprawnienia należące do działalności objętej kodem 49.39.Z., tj.: • od 22 grudnia 2003 r. do 21 grudnia 2030 r. - licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób (wprowadzone przez Starostę staszowskiego); • od 9 lutego 2018 r. do 31 grudnia 2021 r. - zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, linia na trasie S. – M. – P., Nr zezwolenia [...] Województwa Ś. (wprowadzone przez Urząd Marszałkowski Województwa Ś.). Wskazał, że posiadana przez niego flota to głównie autobusy wycieczkowe. 2.3 Zakład podczas prowadzonego postępowania winien dokonać pełnej i rzetelnej oceny stanu faktycznego i dopiero w oparciu o wszechstronne rozważenie okoliczności z nim związanych wydać stosowne decyzje czy też rozstrzygnąć sprawę w inny przewidziany prawem sposób. Procedowanie Zakładu naruszyło nomy art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżącego, uzasadnienie wydanej decyzji jest lakoniczne, gdyż całkowicie pomija analizę dotyczącej oceny, co jest faktycznie przeważającą działalnością prowadzoną przez skarżącego oraz źródła wpisu w CEIDG, na jakim organ oparł swe rozstrzygnięcie. Zatem decyzja narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie przeprowadził bowiem żadnych analiz ani dowodów na wskazany zakres okoliczności. Końcowo stwierdził, że prowadzone przez organ postępowanie nie spełnia wymogów wszechstronnego rozpatrzenia sprawy. Takie postępowanie narusza w sposób oczywisty przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które miały zastosowanie w sprawie. 2.4 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że na dzień 30 września 2020 r. Z. W. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą oznaczoną kodem 49.31.Z. Wnioskodawca 5 stycznia 2021 r. dokonał zmiany wpisu w rejestrze, w ten sposób że zamiast kodu 49.31.Z, wpisał 49.39.Z. jako rodzaj przeważającej działalności gospodarczej. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), określanej dalej jako "p.p.s.a.". Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. 3.2 Spór w sprawie dotyczył spełnienia przez skarżącego przesłanek do uzyskania zwolnienia w opłacaniu składek na ubezpieczenia za listopad 2020 r., a dokładnie przewidzianej w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 przesłanki prowadzenia na dzień 30 września 2020 r. określonego rodzaju "przeważającej działalności" uprawniającej do uzyskania tego zwolnienia. Jak wynika ze stanowiska organu, kod PKD "przeważającej działalności" skarżącego ustalony na podstawie rejestru CEIDG, tj. 49.31.Z nie uprawniał do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek. Natomiast skarżący podnosił, że zajmuje się działalnością oznaczoną kodem PKD 49.39.Z., co oznacza pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany. Podkreślił, że jest to jego przeważająca aktywność od początku prowadzenia działalności gospodarczej, tj. od chwili wpis do ewidencji działalności gospodarczej, co miało mieć miejsce w 1988 r. 3.3 Zgodnie z treścią art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami (...) 49.39.Z (...) zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r., wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. 3.4 Ze stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji wynika, że art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19 zinterpretował on ściśle i w związku z tym ustalił "przeważającą działalność" wyłącznie na podstawie danych zawartych w rejestrze (CEIDG/REGON). Sąd nie podziela takiej interpretacji treści ww. przepisów z poniżej przedstawionych przyczyn. 3.5 Zasady prowadzenia Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (rejestru REGON) określają przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 955), z których wynika, że wpisowi do rejestru REGON podlegają m.in. informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4). W ustawie o statystyce publicznej nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności", a sposób wpisywania do rejestru wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, został określony w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Katalog kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) – (Dz.U. Nr 251, poz. 1885). 3.6 Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 października 2021 r., informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową. W przypadku przedsiębiorców wpisanych do CEIDG, dane zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy, objęte są domniemaniem prawdziwości, które jest wzruszalne, jeżeli w drodze postępowania zostanie wykazane, że są niezgodne ze stanem rzeczywistym. Fakt, że zawarte w rejestrze REGON dane w zakresie kodów PKD, w tym kodu "przeważającej działalności", mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, może wynikać nie tylko z powodu nieprawdziwego oświadczenia podmiotu rejestrującego działalność, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON, po zmianie zakresu prowadzonej działalności, co może mieć miejsce z uwagi na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności. Zgodnie z tą zasadą, wyrażoną w pkt 25 i 26 załącznika do ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), aby uniknąć zbyt częstych zmian, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca (por. wyrok z 20 października 2021 r., sygn. akt I GSK 829/21 i powołane tam orzecznictwo, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). 3.7 W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozwiązanie przyjęte w art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19, polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON wskazuje jedynie na środek dowodowy, za pomocą którego organ w pierwszej kolejności winien dokonywać ustalenia przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to organ nie ma potrzeby weryfikować stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeśli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje, a tym bardziej gdy wykazuje to innymi dowodami), to organ ma obowiązek przeprowadzić ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych, które są do takich ustaleń konieczne, stosując przy tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 75 § 1 k.p.a. stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zastosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ponieważ zatem w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne znajdują zastosowanie przepisy regulujące postępowanie dowodowe zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, nie jest dopuszczalne takie rozumienie art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19, które ogranicza możliwość ustalenia przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, mianowicie rejestru REGON. O ile przepis ten zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom prowadzącym określony rodzaj działalności, przez wskazanie środka dowodowego mającego pierwszeństwo, to jednak nie narusza on ogólnych zasad postępowania dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, przez wprowadzenie formalnej (legalnej) teorii dowodów w tych sprawach. W przypadku bowiem uzasadnionych wątpliwości, co do prawdziwości (aktualności) danych zawartych w rejestrze REGON, nie jest wykluczone ustalenie tej okoliczności (czyli rzeczywiście prowadzonej "przeważającej działalności") z wykorzystaniem innych środków dowodowych. Szybkość postępowania nie może dominować nad potrzebą wydania prawidłowej decyzji opartej na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym. 3.8 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za przedstawioną wyżej interpretacją art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 dokonywaną w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie dowodowe, przemawiają zarówno argumenty pochodzące z wykładni systemowej, jak i wykładni celowościowej. Z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Rozumienie art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 w ten sposób, że przepis ten wyklucza inne środki dowodowe aniżeli rejestr REGON oznaczałoby naruszenie tej zasady. W zakresie zaś dyrektywy wykładni celowościowej sąd ten wyjaśnił, że zwolnienie przewidziane w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 stanowi jeden z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Celem tych regulacji jest udzielenie wsparcia przedsiębiorcom działającym w branżach, które zostały dotknięte wprowadzanymi zasadami bezpieczeństwa oraz ponoszącym koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. W związku z tym udzielenie pomocy w postaci zwolnienia z opłacania składek powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie epidemii. Ustalenie rodzaju prowadzonej działalności wyłącznie w oparciu o treść wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby skutkować odmową przyznania wsparcia przedsiębiorcy, który faktycznie prowadzi działalność dotkniętą ograniczeniami wprowadzonymi w związku z COVID-19 i poniósł w związku z tym szkody, a to pozostawałoby w sprzeczności z założeniami ustawy o COVID-19 i celami jakie ma ona realizować. 3.9 Przyjmując poglądy wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że prawidłowa wykładnia art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19, uwzględniająca dyrektywy wykładni systemowej i wykładni celowościowej, prowadzi do wniosku, że przepis ten nie wyłącza konieczności ustalenia przez Zakład rzeczywiście wykonywanej przez podmiot wnioskujący o zwolnienie z opłacania składek przeważającej działalności, także w sytuacji gdy jest ona inna niż wpisana w rejestrze REGON. Organ ma obowiązek wysłuchania wnioskującego podmiotu i zweryfikowania jego twierdzeń odnośnie do faktycznie prowadzonej działalności w postępowaniu dowodowym prowadzonym na podstawie regulacji zawartych w k.p.a.. 3.10 W rozpoznanej sprawie Zakład nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego jaką działalność rzeczywiście prowadzi skarżący. W CEIDG jak ustalił organ zostało zarejestrowane na dzień 30 września 2020 r., że nosi ona kod 49.31.Z, co zgodnie z ww. rozporządzeniem z 24 grudnia 2007 r. oznacza "Transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski". W decyzji wskazał, że wnioskodawca 5 stycznia 2021 r. dokonał dopiero zmiany wpisu w rejestrze, w ten sposób że zamiast kodu 49.31.Z, wpisał 49.39.Z. jako rodzaj przeważającej działalności gospodarczej. We wniosku o zwolnienie z opłacania należności składkowych strona wpisała zaś, że prowadzi jako przeważającą działalność o kodzie 49.39.Z., co oznacza "Pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany". Należy zwrócić uwagę, że oświadczenie zawarte we wniosku o udzielnie wsparcia w zakresie przeważającej działalności gospodarczej strona zawarła będąc świadoma odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywej treści oświadczenia (str. 2 wniosku). W konsekwencji obowiązkiem organu, którego zaniechał, było wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy ewidencją a twierdzeniami strony, które zaprezentowała we wniosku o udzielenie pomocy w postaci udzielania prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek poprzez wpisanie kodu według PKD jako 49.39.Z. Tymczasem Zakład pomimo istniejących rozbieżności niezasadnie pominął okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uchybił w ten sposób obowiązkom wynikającym z k.p.a., w tym z art. 6, który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). 3.11 Podsumowując, organ przedwcześnie zastosował art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, co zaszło w wyniku błędnej interpretacji przepisu art. 31zo ust. 11 tej ustwy. Naruszył wyżej opisane przepisy postępowania: art. 6, art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) uchylił zaskarżoną decyzję. 3.12 W ponownym postępowaniu organ będzie związany przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu interpretacją art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19. W świetle tego jego obowiązkiem będzie rzetelne ustalenie stanu faktycznego, co do przedmiotu prowadzonej przez stronę rzeczywistej przeważającej działalności gospodarczej na dzień 30 września 2020 r. i dokonanie ponownej oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek zwolnienia.