I SA/Ke 88/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz A.G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (Dyrektor, organ odwoławczy) decyzją z [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (Kierownik) z [...] nr [...] w sprawie przyznania A. G. płatności-rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020). Organ odwoławczy ustalił, że 2 maja 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął za pośrednictwem formularza geoprzestrzennego, złożony w formie elektronicznej, wniosek A.G. o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018, a następnie zmiana do wniosku. Strona ubiegała się m. in. o przyznanie płatności w ramach wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże na obszarze Natura 2000 do działek rolnych o łącznej powierzchni 7,67 ha, położonych na działkach ewidencyjnych w obrębie W., w gminie S. Podczas kontroli ustalono, że działka [...] położona na działkach ewidencyjnych nr [...] deklarowana przez stronę w wariancie 4.5 nie leży na obszarze Natura 2000, w konsekwencji czego stwierdzono zwiększenie zobowiązania rolno- środowiskowo-klimatycznego o 0,76 ha. Ponadto na działce rolnej [..] doszło do zwiększenia zobowiązania w wariancie 4.5 o 0,02 ha. Dlatego powierzchnia 0,78 ha została wykluczona z płatności w wariancie 4.5. i płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna w ramach wariantu 4.5 została zmniejszona o kwotę 1689,48 zł. Decyzją z [...] Kierownik przyznał A.G. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2018 w wysokości 6582,22 zł, wynikającą z uznania realizacji wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości 127,54 zł, wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości 682,29 zł oraz pomniejszonej płatności z tytułu realizacji wariantu 4.5 w kwocie 5772,39 zł. Od ww. decyzji strona wniosła odwołanie kwestionując rozstrzygnięcie w części w dotyczącej nałożenia sankcji w wariancie 4.5 z tytułu wykluczenia z płatności działki rolnej [...], tłumacząc zaistniałą sytuację błędnym przyporządkowaniem we wniosku powyższej działki do wariantu 4.5 zamiast wariantu 5.4. Organ odwoławczy stwierdził, że A.G. nie może uniknąć kary administracyjnej wynoszącej 1689,48 zł, ponieważ w trakcie kontroli administracyjnej wniosku ustalono, że doszło do bezprawnego zwiększenia zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego w wariancie 4.5 o 0,78 ha, a zgłoszona do płatności w ww. wariancie działka rolna [...] nie leży na obszarze Natura 2000. Kierownik przeprowadzając postępowanie w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018 był związany treścią wniosku strony w myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 627 ze zm.), dalej ustawa PROW. Omyłka w treści wniosku nie może natomiast zostać uznana za oczywistą. Istnieje bowiem różnica pomiędzy oczywistym błędem wniosku podlegającym korekcie w każdym czasie, a błędem wniosku, który nie może już być skorygowany po wykryciu przez organ lub powiadomieniu o kontroli. Jeżeli z porównania kolejnych części wniosku, wynika występująca między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny, to błąd jest oczywisty i może być poprawiony w każdym czasie. Natomiast nie można uznać, że ubieganie się o przyznanie płatności w wariancie 4.5 do powierzchni 0,76 ha stanowi oczywistą omyłkę, którą można na tym etapie postępowania naprawić. Obowiązkiem rolnika występującego o przyznanie płatności jest wypełnienie wniosku przy dołożeniu należytej staranności. Rolnik dysponuje wiedzą o powierzchni gruntów użytkowanych rolniczo oraz decyduje o treści wniosku w zakresie pozostałych płatności, który podpisuje i składa w ARiMR. Tym samym odpowiedzialność za treść wniosku ponosi wyłącznie A.G. Organ pierwszej instancji związany jest wnioskiem strony i w trakcie prowadzonego postępowania nie jest obowiązany do porównywania wniosku bieżącego z wnioskami składanymi w poprzednich latach. W odniesieniu do złożonego wraz z odwołaniem rejestru działalności rolnośrodowiskowej Dyrektor stwierdził, że jest to dokument, do którego prowadzenia zobowiązany jest rolnik i dokument ten nie jest przedkładany organom ARiMR wraz z wnioskiem. Nadto podniósł, że organ pierwszej instancji nie mógł odstąpić od nałożenia sankcji ze względu na treść art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014. Strona nie poinformowała Kierownika na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, nie zgłaszała wystąpienia przypadku nadzwyczajnych okoliczności lub siły wyższej w jej gospodarstwie. Dlatego nie zostały zrealizowane przesłanki umożliwiające odstąpienie od kary administracyjnej. Nie ma także możliwości zastosowania w sprawie art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69), dalej rozporządzenie nr 809/2014, poprzez uznanie błędu strony jako oczywistej omyłki i w konsekwencji uwolnienie strony od sankcji. Ustalone nieprawidłowości nie wyczerpują definicji oczywistej omyłki. Błąd wniosku jest oczywisty, jeżeli bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami, wynika on z weryfikacji samego wniosku przez organ. Zatem do błędów o charakterze oczywistym należą przede wszystkim błędy, które mogą zostać wykryte na podstawie informacji zawartej w złożonym wniosku pomocowym, tzn. pomyłki wykryte na skutek kontroli spójności wniosku, błędy o czysto pisarskim charakterze, które wydają się oczywiste przy lekturze wniosku pomocowego oraz błędy powstałe na skutek nieprawidłowej transkrypcji numerów referencyjnych lub identyfikacyjnych, które są wykryte podczas kontroli krzyżowej wniosku z bazami danych. Na powyższą decyzję A.G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji co do pomniejszenia płatności w wysokości 1689,48 zł oraz zasądzenie od Dyrektora na swoją rzecz kosztów postępowania. Skarżąca argumentowała, że w wyniku oczywistej pomyłki pisarskiej działka [...] położona na działkach ewidencyjnych 704 i 703 została wpisana do wariantu 4.5 zamiast 5.4. Pomyłka była niezamierzoną niedokładnością popełnioną przez doradcę WODR za pomocą którego wypełniała wniosek w formie elektronicznej w aplikacji eWniosek. Skarżąca realizowała 5-letnie zobowiązanie rolno- środowiskowo-klimatyczne i miała świadomość, że zmiana pakietu spowoduje utracenie płatności zarówno w danym roku jak i za rok poprzedni, a przede wszystkim wykluczenie działki [...] z programu. Dlatego działka [...] nie mogła być przypisana do wariantu Półnaturalne łąki świeże na obszarze Natura 2000, ponieważ na takim obszarze nie leży. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli sądowej w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny przez Sąd, czy organy prawidłowo przyznały skarżącej płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną w pomniejszonej wysokości ze względu na zadeklarowanie we wniosku za 2018 rok działki [...] w ramach wariantu 4.5. Półnaturalne łąki świeże. W ocenie organu zadeklarowanie we wniosku za 2018 rok w ramach pakietu 4 - cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarze Natura 2000 w ramach wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże, działki [...], która nie jest położona na obszarze Natura 2000 stanowiło nieuprawnione zwiększenie zobowiązania. Skarżąca konsekwentnie, zarówno w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak i w skardze, podnosi natomiast, że zmiana wariantu z 5.4. deklarowanego w 2017 r., na 4.5. w 2018 była omyłką pisarską, tzw. czeskim błędem, nie zaś merytoryczną zmianą wariantu. Organ odwoławczy stwierdził, że art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem jest w nim mowa o oczywistym błędzie wniosku. Istota problemu tkwi zatem w łatwości wykrycia błędu, która decyduje o jego oczywistym charakterze. Błąd jest oczywisty, jeśli bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami wynika on z weryfikacji samego wniosku przez organ. W ocenie Sądu zaprezentowana przez organ wykładnia wskazanego przepisu jest niewłaściwa. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym. Pojęcie "oczywistego błędu" zawiera w sobie zarówno możliwość popełnienia go wskutek "oczywistej omyłki pisarskiej", jak i "oczywistej omyłki rachunkowej". Sąd nie podziela stanowiska organu, że błąd jest oczywisty, jeśli bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami wynika on z weryfikacji samego wniosku przez organ. Stwierdzenie oczywistego błędu najczęściej bowiem wiąże się z porównaniem dokumentu nim obarczonego z dokumentem wolnym od błędu. Organowi umknęło, że wskazany przepis nakłada na organ obowiązek dokonania oceny czy błąd taki (oczywisty) wystąpił, na podstawie ogólnej oceny danego przypadku. Dodatkowo przepis wskazuje, że stwierdzenie oczywistych błędów może nastąpić pod warunkiem, że beneficjent działał w dobrej wierze. Ten aspekt sprawy nie był przez organ rozpatrzony. W ocenie Sądu organ nie dokonał właściwej, pełnej oceny sprawy jako konkretnego, jednostkowego przypadku, nie odniósł się także w pełni do realiów niniejszej sprawy. Przypomnieć należy, że skarżąca w 2017 r. podjęła zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne na działce [...] w pakiecie 5 - cenne siedliska poza obszarem Natura 2000 w ramach wariantu 5.4. Półnaturalne łąki wilgotne. Bezspornym jest, że działka [...] położona jest w województwie świętokrzyskim, poza obszarem Natura 2000. Następnie w roku 2018 skarżąca zadeklarowała działkę [...] do płatności, wskazując w deklaracji pakiet 4 – cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków w obszarze Natura 2000 w ramach wariantu 4.5. Półnaturalne łąki świeże. Różnica obu pakietów i wariantów sprowadza się głównie do położenia deklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych. W pierwszym przypadku działki muszą być położone poza obszarem Natura 2000 w drugim zaś w jego ramach. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 415 ze zm.) płatność rolno – środowiskowo – klimatyczną przyznaje się rolnikowi jeżeli (...) realizuje 5 letnie zobowiązanie rolno – środowiskowo – klimatyczne. Zobowiązaniem tym w zakresie wariantów pakietów 4 i 5 jest obszar użytków rolnych/obszarów przyrodniczych położonych na działkach ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności. Zobowiązanie nie podlega zmianie w trakcie jego trwania. Mając na względzie powyższe organ powinien, oceniając istnienie oczywistego błędu, porównać oba wnioski – o przyznanie pierwszej płatności i kontynuacyjny. W zakresie ogólnej oceny przypadku skarżącej A.G. należało uwzględnić charakterystyczne uwarunkowania zobowiązania rolno – środowiskowo – klimatycznego i z tej perspektywy rozważyć zastosowanie art. 4 rozporządzenia nr 809/2014. Porównanie obu złożonych przez skarżącą deklaracji, powinno wzbudzić wątpliwości organu w zakresie prawidłowości zadeklarowanego pakietu 4.5. Półnaturalne łąki świeże, względem działki [...]. Wątpliwości te wynikają z kilku oczywistych konstatacji. Po pierwsze zadeklarowana w 2017 r. działka ewidencyjna [...] w pakiecie 5 - cenne siedliska poza obszarem Natura 2000 w ramach wariantu 5.4. Półnaturalne łąki wilgotne, była położona w województwie świętokrzyskim poza obszarem Natura 2000. W roku 2018 fizyczne położenie działki nie uległo zmianie z oczywistych przyczyn. Nie zmienił się również obszar Natura 2000. Po wtóre, trudno przyjąć, że skarżąca świadomie zadeklarowała sporną działkę w pakiecie 4.5, dotyczącego działek położonych w obszarze Natura 2000, albowiem znała konsekwencje braku realizacji zobowiązania. A.G. podkreślała, że zdawała sobie sprawę jakie skutki wywoła zmiana pakietu, a mianowicie utratę płatności w roku bieżącym, konieczność jej zwrotu za rok poprzedni oraz wykluczenie działki z programu. Powyższe okoliczności powinny być przez organ wzięte pod uwagę w rozważaniach, czy w sprawie wystąpił oczywisty błąd, polegający na błędnym wpisaniu numeru pakietu 4.5. zamiast 5.4. w zakresie działki [...]. O ile spostrzeżenie tego błędu przez skarżącą mogło być utrudnione, mogła ona bowiem pozostawać w przekonaniu o prawidłowości zadeklarowanego numeru pakietu, o tyle po zapoznaniu się z decyzją organu pierwszej instancji konsekwentnie okoliczność tą podnosiła. To zaś nakładało na organ obowiązek dokonania wszechstronnej oceny sprawy, oceny danego, konkretnego przypadku w świetle wskazanych przez Sąd powyżej kryteriów. Takiej pogłębionej oceny w kontrolowanej sprawie zabrakło. Nie dokonano jej w aspekcie kryteriów wynikających z art. 4 rozporządzenia nr 809/2014. Z tych też przyczyn zaskarżona decyzja została uchylona. Rozpoznając sprawę ponownie rolą organu będzie dokonanie oceny podniesionych przez skarżącą argumentów w kontekście art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 z uwzględnieniem sposobu dokonania wykładni przepisu wskazanej w uzasadnieniu oraz realiów i specyfiki niniejszej sprawy, dotyczącej realizacji zobowiązania rolno – środowiskowo – klimatycznego. Sąd uznał, że w pozostałym zakresie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.